II SA/Po 1087/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi D. J. i I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 697zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga w niniejszej sprawie obejmuje decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym – tzw. nieważnościowym. Decyzję tą wydano w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., [...] Burmistrz Miasta i Gminy Ż. (zwany dalej "Burmistrzem"), działając na podstawie art. 59 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), ustalił warunki zabudowy obejmujące inwestycję budowy drogi wewnętrznej dla terenu części działek [...] w miejscowości L., w gminie Ż.. Decyzję wydano na rzecz "Urzędu Miasta i Gminy Ż.". Wnioskiem z dnia 15 marca 2018 r. D. J. i I. J., powołując się na prawo własności działek [...] wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2017 r. W ich ocenie rażąco naruszono art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), gdyż decyzję wydano w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, a więc należało odmówić wszczęcia postepowania [...] D. J. i I. J. wskazali także na naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż ich zdaniem decyzja z dnia [...] października 2017 r. została wydana przez Burmistrza, który zarazem jest stroną w sprawie oraz naruszenie art. 6, 7 i 8 K.p.a. wyrażające się w działaniu organu w sposób sprzeczny z prawem, zasadą praworządności oraz zasada budowania zaufania do władzy publicznej. Decyzją z dnia [...] października 2018 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 1-7, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2017 r. W motywach decyzji organ przedstawił uwarunkowania prawne postepowania nieważnościowego, a następnie – odnosząc się do podstaw wniosku D. J. i I. J. – wyjaśnił, że art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. nie daje podstaw do wyłączenia organu uprawnionego do wydawania decyzji o warunkach zabudowy tylko dlatego, że decyzja może dotyczyć interesów majątkowych podmiotu publicznoprawnego. Nie zachodzi bowiem sytuacja, o której mowa w art. 25 § 1 K.p.a. Kolegium nie dopatrzyło się dalej powodów, dla których Burmistrz miałby naruszyć art. 61a § 1 K.p.a. Zdaniem organu nadzoru toczące się postepowania w przedmiocie podziału nieruchomości oraz nabycia do zasobów Gminy Ż. nieruchomości drogowej obejmującej między innymi działki [...] nie były przeszkodą dla wszczęcia postepowania w sprawie warunków zabudowy. Skargę na decyzję Kolegium złożyli D. J. i I. J.. Zarzucili przy tym naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 29 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2018 r., poz. 994 – uw. Sądu) oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że wnioskodawcą w sprawie o ustalenie warunków zabudowy może być Urząd Miasta i Gminy Ż., podczas gdy Urząd nie posiada zdolności oraz legitymacji procesowej w tego rodzaju postępowaniu. W ocenie skarżących naruszono nadto art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że możliwa jest zmiana przez organ z urzędu warunków zabudowy; art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji mimo zachodzących ku temu przesłanek (zwłaszcza, że decyzja została wydana na wniosek podmiotu, który nie mógł być stroną postępowania administracyjnego) oraz art. 6 i 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady legalizmu, pogłębiania zaufania do władzy publicznej, a nadto uznanie, że dopuszczalne jest wydanie warunków zabudowy na rzecz Urzędu Miasta i Gminy bez zgody samych skarżących. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o umorzenie postepowania zaznaczając, że skierowało do adresatów decyzji błędne pouczenie co do środka zaskarżenia. W piśmie z dnia 12 grudnia 2018 r. D. J. i I. J. wyjaśnili, że zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") przysługiwało im prawo do wniesienia skargi z pominięciem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ich ocenie żądanie Kolegium umorzenia postępowania jest więc bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w zakresie istotnym dla sprawy. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. "organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Fundamentalna zasada wyrażona w tym przepisie dotyczy każdego postępowania, w tym także postępowania prowadzonego w trybie art. 156 i nast. K.p.a. Sąd zwrócił uwagę na powyższą regulację celowo. Odnotować należy, że wedle zebranych dokumentów wniosek D. J. i I. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2017 r., spowodował, iż Kolegium wystąpiło do organu pierwszej instancji o nadesłanie "ponumerowanych, trwale połączonych z dołączoną kartą przeglądową akt administracyjnych" do sprawy [...] (zob. pismo z dnia 20 marca 2018 r., [...]). W odpowiedzi Burmistrz, wskazał, że "przesyła akta administracyjne" (zob. pismo z dnia 28 marca 2018 r., [...]), jednak za tym pismem znajdują się nie akta administracyjne, a tylko kserokopia decyzji z dnia [...] października 2017 r. oraz szereg innych decyzji i postanowień. W oparciu o tak zebrany materiał (przesłany później do Sądu) Kolegium wydało decyzję z dnia [...] października 2018 r., [...], która została objęta skargą. Nie można jednak nie dostrzec, że Kolegium w dacie orzekania nie dysponowało w ogóle aktami sprawy o ustalenie warunków zabudowy [...], które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] października 2017 r. W ocenie Sądu powyższy stan rzeczy dyskwalifikuje rozstrzygnięcie Kolegium jako nie wypełniające standardów z art. 77 § 1 K.p.a., w szczególności w zakresie zebrania materiału dowodowego. Nie można bowiem prowadzić postępowania i orzekać w przedmiocie przesłanek nieważnościowych na podstawie li tylko ksera weryfikowanej decyzji. Dodatkowo warto zasygnalizować, że D. J. i I. J. wskazywali na relację kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 2017 r., [...] z innymi postępowaniami, które szczegółowo wymienili we wniosku. Kolegium odniosło się do tych relacji, jednakże uczyniło to ogólnikowo, bez wskazania na przedmiot postępowań, na które zwrócili uwagę skarżący. Aby unaocznić, że posiadanie przez Kolegium kompletu akt sprawy [...] i zweryfikowanie wydanej decyzji o warunkach zabudowy w kontekście danych innych postępowań było potrzebne, warto wskazać, że chociażby w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., [...] wzmiankuje się, że dla działek [...] "wydana została decyzja o warunkach zabudowy". Jaka konkretnie była to decyzja – nie sposób obecnie tego zweryfikować. Po drugie, brak kompletu akt sprawy [...] uniemożliwia zajęcie stanowiska, co do wskazywanych w skardze elementów podmiotowych decyzji z dnia [...] października 2017 r., to jest do kwestii skierowania jej do "Urzędu Miasta i Gminy Ż.". Nie można bowiem sprawdzić, kto w istocie i na podstawie jakich pełnomocnictw występował o wydanie decyzji. Sąd w tym miejscu zaznacza, że w jego ocenie braki w zakresie zebrania materiału sprawy okazały się tak daleko idące, iż odstąpił od zastosowania art. 106 § 3 P.p.s.a., to jest prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W ocenie składu orzekającego zachodzi bowiem konieczność ponownej całościowej oceny wniosku D. J. i I. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2017 r., przy czym ocena ta powinna być przeprowadzona w oparciu o pełne akta [...] Niezależnie Sąd zwraca uwagę Kolegium, że akta administracyjne w sprawie (w części za którą odpowiedzialne jest Kolegium) prowadzono w sposób nieuporządkowany chronologicznie, a także bez wymaganej metryki z art. 66a § 1 K.p.a. Co więcej – nie zostały one ponumerowane. Wątpliwości budzi także sposób działania samego Kolegium. Otóż z zawiadomienia z dnia 23 sierpnia 2018 r. wynika, że w sprawie odbyła się rozprawa w dniu 20 września 2018 r. Z rozprawy przed Kolegium sporządzono protokół, którego końcowym ustaleniem było wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności Burmistrza z dnia [...] października 2017 r., [...] W rozprawie i podjęciu decyzji uczestniczyli członkowie Kolegium: K. S., M. P. i I. K.. Tymczasem w decyzji z dnia [...] października 2018 r. po pierwsze stwierdza się, że została ona wydana "po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2018 r." (protokołu z takiego posiedzenia nie ma w aktach), a ponadto decyzję podpisali I. K., M. P. i A. W.-U., a więc inne osoby, aniżeli uczestniczące w rozprawie z dnia 20 września 2018 r. W świetle powyższego zachodzą więc poważne wątpliwości co do zachowania przez Kolegium wymogu z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), zgodnie z którym "orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium powinno zwrócić na wymienione wyżej kwestie organizacyjne baczną uwagę. Sąd w tym miejscu uzupełniająco wskazuje, że jeśli "zostanie sporządzony protokół z posiedzenia niejawnego samorządowego kolegium odwoławczego, protokół ten, jako dokument urzędowy, winien zostać dołączony do akt sprawy, po uprzednim jego podpisaniu nie tylko przez Przewodniczącego składu i protokolanta, ale przez wszystkie osoby biorące udział w posiedzeniu niejawnym, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 68 § 2 K.p.a." (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2011 r., I OSK 1114/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postepowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się: - kwota wpisu sądowego w wysokości [...] zł (k. 27 akt sądowych), - wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz - opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł (k. 9 akt sądowych).