II SA/Po 1089/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skarg 1. Gminy N.-S., 2. Witolda P., 3. Józefy K., 4. Heleny D., 5. Lecha K., 6. Marii H., 7. Mieczysława K., 8. Zofii Sz., 9. Doroty B.,10. Zofii P., 11. Ludwiki K., 12. Przemysława W., 13. Jana Ch., 14. Marii K., 15. Tomasza K., 16. Łucjana D., 17. Jadwigi L., 18. Marty W., 19. Wilhelminy P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W. z dnia 4 kwietnia 2000 r. (...) w przedmiocie : nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego - oddala skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. decyzją z dnia 7 lutego 2000 r. na podstawie art. 51 ust. 2 i 3 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazał Andrzejowi S. rozbiórkę części obiektu, to jest ścian zewnętrznych, ścianek działowych i konstrukcji dachowej, wykonanych przy zmianie sposobu użytkowania części strychu na mieszkanie, przez: uzupełnienie wyciętej drewnianej konstrukcji dachowej, uzupełnienie pokrycia dachowego wykonanego z dachówki, uporządkowanie obiektu i terenu po dokonanych pracach, prowadzenie robót pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Jednocześnie inwestor zobowiązany został do powiadomienia Inspektoratu o wykonaniu nakazu. W motywach decyzji powołano się na to, że Andrzej S. prowadząc roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania części strychu na mieszkanie w N. S. przy ul. K. 25 a wyeliminował niektóre elementy konstrukcyjne więźby dachowej. Dokonał też odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i zmienił ściany działowe z lekkiej konstrukcji szkieletowej na ściany z pustaków "Alfa". To wszystko spowodowało wydanie, po wstrzymaniu robot budowlanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S., decyzji z dnia 6 września 1999 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 52, nakładającej na Andrzeja S. obowiązki: - sporządzenia ekspertyzy budowlanej obejmującej stan techniczny więźby dachowej oraz zmiany w części adaptowanej, - sporządzenia projektu budowlanego robót koniecznych do zakończenia budowy z uwzględnieniem zaleceń i wniosków zawartych w ekspertyzie, - zatwierdzenie projektu budowlanego w Starostwie Powiatowym, - wystąpienie do Inspektoratu z wnioskiem o wydanie decyzji na wznowienie robót z terminem ich wykonania do dnia 30 października 1999 r. Inwestor przedłożył w dniu 18 listopada 1999 r. żądaną ekspertyzę oraz projekt budowlany, ale bez zatwierdzenia Starosty Powiatowego. Ponieważ bez zatwierdzenia projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego nie mógł wydać pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N.-S. wystąpił we własnym zakresie o owo zatwierdzenie. Starosta Powiatowy w N.-S. przy piśmie z dnia 31 stycznia 2000 r. zwrócił projekt budowlany bez zatwierdzenia ze względu na nie przedłożenie przez inwestora w ustalonym terminie dowodu dysponowania obiektem na cele budowlane. To zaś zmusza do uznania, że inwestor nie dopełnił ostatniego obowiązku nałożonego decyzją z dnia 6 września 1999 r. a w konsekwencji do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę oraz doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Na skutek odwołania inwestora. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G.-W. decyzją (...) z dnia 4 kwietnia 2000 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że "decyzja podjęta przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w świetle art. 51 Prawa budowlanego jest słuszna, jednakże w ocenie organu odwoławczego postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji było wadliwe". Niesłuszne było mianowicie nałożenie na inwestora decyzją z dnia 6 września 1999 r. obowiązku uzyskania zatwierdzenia projektu budowlanego przez Starostę Powiatowego, bowiem w myśl przepisów obowiązującego prawa budowlanego w przypadku odstąpienia inwestora od warunków określonych w pozwoleniu na budowę całość postępowania uregulowanego przepisami art. 50 i art. 51 tej ustawy należy do wyłącznej kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zatem do organu nadzoru budowlanego a nie do Starosty, należy ocena przedłożonej przez inwestora dokumentacji budowlanej z punktu widzenia wykonania rozwiązań technicznych wynikających z zaleceń ekspertyzy technicznej. Organ odwoławczy uznał, że przedłożone przez inwestora dokumenty stanowią wystarczającą podstawę do wydania pozwolenia na wznowienie robót. Natomiast kwestia dysponowania nieruchomością winna być wzięta pod rozwagę przez organ architektoniczno-budowlany na etapie udzielania pozwolenia na użytkowanie. Na przeszkodzie wydania decyzji reformatoryjnej i orzeczenia o udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót, stoi funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja z dnia 6 września 1999 r. nakładająca na inwestora między innymi obowiązek uzyskania zatwierdzenia przez Starostę Powiatowego żądanej dokumentacji. Decyzja ta wydana została w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, a przepis ust. 2 art. 52 stanowi, że w razie niewykonania obowiązków nałożonych w tym trybie organ nakazuje decyzją zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Stąd zdaniem organu odwoławczego konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji i jej uporządkowanie przez dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 154 Kpa i eliminację punktu dotyczącego obowiązku "zatwierdzenia dokumentacji w Starostwie Powiatowym". Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien wydać pozwolenie na wznowienie, robot, biorąc pod uwagę dokumenty przedłożone przez inwestora. Powyższa decyzja kasatoryjna jest przedmiotem skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesionych przez Gminę o statusie miejskim N. S. - Zarząd Budynków Mieszkalnych oraz mieszkańców budynku położonego przy ul. K. nr 25 w N. S. Witolda P., Józefę K., Helenę D., Lecha K., Marię H., Mieczysława K., Zofię Sz., Dorotę B., Zofię P., Ludwika K., Przemysława W., Jana Ch., Marię K., Tomasza K., Lucjana D., Jadwigę L., Martę W. i Wilhelminę P. Gmina zarzuciła, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło wyłącznie w celu poprawienia innej, ostatecznej decyzji z dnia 6 września 1999 r. nakładającej na inwestora określone obowiązki, będące warunkiem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zdaniem skarżącej, takie działanie organu odwoławczego stanowi naruszenie art. 138 par. 2 Kpa, który to przepis daje możliwość uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Organ odwoławczy w uzasadnieniu potwierdził słuszność decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.-S. Skarżący wskazał też, że organ nadzoru budowlanego jest samodzielny w zakresie obowiązków nakładanych w trybie art. 51 prawa budowlanego i winien je wywodzić z konkretnego indywidualnego stanu faktycznego sprawy. Kontrolą w tym zakresie jest wzruszalność wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji w trybie odwoławczym. Sugerowanie organowi I instancji, aby dokonał w trybie art. 154 Kpa zmiany decyzji nie objętej odwołaniem, w wyniku której strona nabyła prawo oraz polecenie, ażeby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał pozwolenie na wznowienie robót biorąc pod uwagę dokumenty przedłożone przez inwestora, także narusza przepis art. 138 par. 2 Kpa. Poza tym organ odwoławczy przy rozpatrywaniu sprawy nie wziął pod uwagę całego materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji i wszystkich faktów ustalonych w trakcie prowadzonego postępowania, a przede wszystkim: - faktu rozwiązania z inwestorem umowy o dysponowaniu nieruchomością dla celów budowlanych, - uchylenia przez Starostę Powiatowego w N.-S. w trybie art. 36a prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę, - istnienia po strome inwestora błędów i uchybień w realizowanym procesie inwestycyjnym począwszy od 1995 r. i nie wykonywania przez niego nakazów wydanych przez organy nadzoru budowlanego, obłożonych grzywną w celu przymuszenia. Uwzględnienie powyższych faktów - zdaniem skarżącej wskazuje na to, że nałożone przez organ I instancji w decyzji ostatecznej z dnia 6 września 1999 r. obowiązki, w szczególności obowiązek zatwierdzenia dokumentacji w Starostwie Powiatowym, były w pełni zasadne i mieszczą się w zakresie dyspozycji art. 51 prawa budowlanego. Przepis ten stwierdza, że nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a zatem w pierwszej kolejności z przepisami prawa budowlanego. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego warunkuje wydanie pozwolenia na budowę wykazaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący uważa, że aspekt dysponowania nieruchomością przez inwestora powinien istnieć również na etapie decyzji zezwalającej na wznowienie robót, która zastępuje pierwotnie pozwolenie na budowę. Poza tym z prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika uprawnienie do wykonywania robót budowlanych /art. 3 pkt 11 prawa budowlanego/. Pozostali skarżący również wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji podkreślając, iż wykonane przez inwestora roboty budowlane doprowadziły do znacznego zniszczenia budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W okolicznościach sprawy podkreślenia wymaga to, że Andrzej S. uzyskał pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części strychu na mieszkanie w budynku nr 25 a przy ul. K. w N.-S. i zatwierdzenie projektu budowlanego /decyzja z 15 marca 1995 r., - k. 1 akt administracyjnych/. Po stwierdzeniu, że inwestor prowadzi roboty adaptacyjne w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego najpierw postanowieniem doręczonym inwestorowi dnia 4 sierpnia 1999 r. wstrzymał prowadzenie robót, a następnie ostateczną decyzją z dnia 6 września 1999 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nałożył na inwestora cztery obowiązki: l/ sporządzenia ekspertyzy budowlanej obejmującej stan techniczny więźby dachowej oraz zmiany w części adaptowanej; 2/ sporządzenia projektu budowlanego robót koniecznych do zakończenia budowy z uwzględnieniem zaleceń i wniosków zawartych w ekspertyzie; 3/ "obowiązek zatwierdzenia projektu budowlanego w Starostwie Powiatowym; 4/ wystąpienia do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wydanie decyzji na wznowienie robót. Jest poza sporem, że starania inwestora o uzyskanie od Starosty żądanego zatwierdzenia projektu budowlanego nie powiodły się. Starosta nie rozpoznał też złożonego wniosku jaki w tym przedmiocie wystosował do niego organ nadzoru budowlanego. Tylko z tej przyczyny organ I instancji sięgnął do uregulowania przepisu art. 51 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego i wydał decyzję nakazującą rozbiórkę wykonanych części obiektu i doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy wprawdzie uznał, że niewykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy powoduje konieczność wydania w trybie ust. 2 i 3 art. 51 tego rodzaju nakazu, poddał jednak w wątpliwość zasadność nałożenia na inwestora obowiązku nr 3 i uchylił zaskarżoną decyzję sugerując "eliminację punku dotyczącego obowiązku zatwierdzenia dokumentacji w Starostwie Powiatowym" zawartego w ostatecznej decyzji, w trybie art. 154 Kpa. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu dopuszczenia się przez inwestora istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, tylko ten organ dokonuje oceny przydatności złożonej dokumentacji i daje temu wyraz wydając decyzję w przedmiocie wznowienia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony do wydawania pozwolenia na budowę tylko przed jej rozpoczęciem, a decyzji o zmianie pozwolenia na budowę tylko przed istotnym odstąpieniem przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wynika to wyraźnie z samej treści przepisów art. 28 i art. 36a ust. 1 prawa budowlanego, a poza tym oba te przepisy zostały umieszczone w rozdziale 4 regulującym "postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych". Sposób usuwania wadliwości ostatecznych decyzji administracyjnych wskazany przez organ odwoławczy nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W trybie art. 154 Kpa uchyla się lub zmienia tylko taką decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem nabycie przez stronę prawa następuje także z decyzji zobowiązującej. Ostateczna decyzja administracyjna która nakłada na stronę określone obowiązki może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 Kpa /patrz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r. III RN 92/97 - OSNAPU 1998 nr 10 poz. 290/. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie wymaga zgody osoby na którą nałożono kwestionowany obowiązek. Wprawdzie - co podniesiono w skardze - przepis art. 155 Kpa pozwala na uchylenie decyzji ostatecznej także organowi wyższego stopnia, ale ma to miejsce tylko wtedy, gdy strona wniosła odwołanie i organ odwoławczy wydał wadliwą decyzję ostateczną. Stwierdzić jednak należy, że funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia 6 września 1999 r. zawierającej "obowiązek zatwierdzenia projektu budowlanego w Starostwie Powiatowym" nawet w połączeniu z bezspornym faktem niewykonania przez inwestora tego obowiązku, nie może skutkować orzeczeniem nakazu rozbiórki części obiektu wykonanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W myśl bowiem art. 51 ust. 2 prawa budowlanego tego rodzaju decyzję wydaje się w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ustępie 1 pkt 2 art. 51 prawa budowlanego, czyli niewykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Jak już wyżej wyjaśniono, celu takiego nie można osiągnąć przez wszczęcie procedury "zatwierdzenie projektu budowlanego w Starostwie Powiatowym". Po wszczęciu postępowania w trybie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma już kompetencji do wydania tego rodzaju decyzji. Reasumując uznać należy, że zastosowanie sankcji rozbiórki i przywrócenia części obiektu do stanu poprzedniego z powodu niewykonania obowiązku nieistotnego z punktu widzenia celu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, chociaż zamieszczonego w ostatecznej decyzji wydanej w trybie tego przepisu, narusza przepis art. 51 ust. 2 i 3 prawa budowlanego. Pozostałe obowiązki określone w ostatecznej decyzji inwestor wykonał. Skoro jednak organ I nie zbadał treści dokumentów /ekspertyzy technicznej i projektu budowlanego/ złożonych w wykonaniu tych obowiązków, organ odwoławczy nie miał podstaw do oceny, czy samowolę inwestora polegającą na wykonywaniu robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę organ nadzoru budowlanego może legalizować, czy też należy zastosować sankcję rozbiórki. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza przepisu art. 138 par. 2 Kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien mieć na względzie sygnalizowane w skargach zmiany stanu faktycznego sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.