II SA/Po 109/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]r . Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska /-/ B. Drzazga Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej PINB, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego) decyzją z dnia [...] r. [...], nakazał inwestorowi – Z. C. rozbiórkę balkonu pobudowanego w budynku położonym w P. przy ul. O. Odwołanie od tej decyzji złożył Z. C. - inwestor, który podkreślał, że wszystkie stalowe belki wspornikowe płyty balkonowej zostały trwale wbudowane w sąsiednie płyty balkonowe oraz strop międzypiętrowy i że realizując sporny balkon uzyskał pozytywną opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. - dalej WINB (Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego) decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie skutkującym rozbiórką przedmiotowego balkonu. Skargę od decyzji organu II instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w P. wniósł J. M. domagając się jej uchylenia. NSA Ośrodek Zamiejscowy w P. wyrokiem z dnia [...] r. w sprawie [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uzasadniając wyrok Sąd wskazał, że w sprawie nie występują przesłanki umorzenia postępowania i należało ją rozpoznać merytorycznie. Organ I instancji prawidłowo zakwalifikował sprawę jako samowolę budowlaną wymagającą rozstrzygnięcia w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Sąd uznał, że inwestor bez wystarczającej ku temu podstawy traktował projekt budynku z [...] r. jako dokument bezwzględnie eliminujący możliwość zastosowania sankcji za samowolę budowlaną. W sprawie chodzi o budowę i rozbiórkę części obiektu budowlanego, której wybudowanie nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wystąpiły zatem elementy stanu faktycznego hipotezy normy wynikającej z treści art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, twierdzenia inwestora, że prace podlegały na odtworzeniu balkonu nie znalazły oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, wynikało z niego bowiem, że taki balkon nigdy nie został wybudowany. Sąd ocenił, że realizacja spornego balkonu jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, na którą wymagane jest pozwolenie na budowę. Nie jest natomiast wystarczające istnienie projektu budowlanego, choćby projekt ten został sporządzony przez organ posiadający uprawnienia do wykonania takich prac. Sąd nie podzielił argumentacji inwestora, iż w sprawie należało zastosować art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i w konsekwencji art. 51 Prawa budowlanego, gdyż znajdują one zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego oraz dotyczą sytuacji prowadzenia robót budowlanych, które wobec ich wadliwości podlegały wstrzymaniu. Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotowa cześć budynku była już wybudowana. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o sporny balkon usytuowany od strony ogrodu oraz nakazał mu dostarczenie w terminie [...] dni dokumentów w postaci czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W następnej kolejności decyzją z dnia [...] r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) nakazał inwestorowi rozbiórkę balkonu znajdującego się na 2 kondygnacji (1 piętro) od strony ogrodu w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. O. (przedstawionego na załączniku nr 1 decyzji), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji wniosła L. C.. Domagając się jej uchylenia wywiodła, że obowiązek wynikający z zaskarżonej decyzji został błędnie zaadresowany do Z. C., który nie jest właścicielem lokalu nr [...] przy ul. O.. Powołując się na dołączony do odwołania wypis z księgi wieczystej podkreśliła, że jest jedyną właścicielką odrębnie wydzielonego lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku. Wskazała też, że od [...] r. w jej małżeństwie istnieje rozdzielność majątkowa udokumentowana aktem notarialnym umowy majątkowej małżeńskiej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie obowiązki zostały nałożone na inwestora, a wnosząca odwołanie błędnie wywodzi, że obowiązek został zaadresowany do niewłaściwego podmiotu. W dalszej kolejności organ II instancji wyjaśnił swoje stanowisko i ustosunkował się do pozostałych zarzutów odwołania. Skargę na powyższą decyzję WINB wnieśli do sądu administracyjnego L. C. i Z. C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia [...] r., sygn. [...] uchylił decyzję WINB z [...] r. wskazując, iż nie można obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nałożyć na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu. Nie będzie on miał, bowiem możliwości wykonania tego obowiązku. Tymczasem, w odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] r. podniesiono (po raz pierwszy), że to L. C. jest jedynym właścicielem lokalu nr [...] przy ul. O. (na dowód przedłożono fragment wypisu z księgi wieczystej). Na podstawie wyjaśnień L. C. złożonych na rozprawie sądowej, a potwierdzonych pełnym wypisem z powołanej wyżej księgi wieczystej ustalono, że umową darowizny z dnia [...] r. Z. C. darował żonie swój udział w lokalu nr [...] przy ul. O. wraz z udziałem w nieruchomości i częściach wspólnych budynku. WSA podkreślił, że w takiej sytuacji organ odwoławczy nie był uprawniony do przyjęcia, że adresatem decyzji winien być inwestor tj. Z. C., skoro nie miał on tytułu prawnego do przedmiotowej części obiektu budowlanego. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 52 Prawa budowlanego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, dlatego skargę uwzględnił. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił jednak, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadziły w sprawie postępowanie w celu ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej, a wydając postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych zasadnie zaadresowały je do inwestora. Po ponownym rozpoznaniu sprawy WINB decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. WINB wyjaśnił, że z zebranych w sprawie materiałów dowodowych jednoznacznie wynika, że właścicielem nieruchomości lokalowej nr [...] w budynku położonym przy ul. O. w P. jest wyłącznie L. C., która złożyła odwołanie od decyzji PINB. W myśl art. 139 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie organu odwoławczego, żadna z przesłanek odstąpienia od zakazu reformationis in peius nie zaistniała w przedmiotowej sprawie, dlatego WINB był związany zakazem wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się. W przewidzianym ustawą terminie skargę do sądu administracyjnego wniósł J. M. podnosząc, że jego wniosek o nakazanie rozbiórki spornego balkonu został uwzględniony przez PINB, w związku z czym organ II instancji nie pogorszyłby sytuacji odwołującego się, bowiem "nie orzekałby w zakresie ani szerszym, ani nie nakładałby na niego obowiązków, które wcześniej nie wynikałyby z decyzji PINB". W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o uznanie jej za bezzasadną i oddalenie jej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżoną decyzję wydano z poszanowaniem przepisów prawa. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja wydana została w sprawie w której orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w P. i wyrokiem z [...] r., sygn. [...] uchylił decyzję WINB z [...] r. oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., który wyrokiem z dnia [...] r., sygn. [...] uchylił decyzję WINB z [...] r. Wyjaśnienia wymaga również to, że w myśl art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 99 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W następnej kolejności wyjaśnić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją – zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje i nie budzi wątpliwości Sądu, iż brak podstaw do zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego, bowiem wiążące stanowisko w tej sprawie zajął NSA OZ w P. w wyroku z [...] r., a także to, że adresatem decyzji rozbiórkowej w niniejszej sprawie nie może być podmiot, który utracił tytuł prawny do obiektu, o czym przesądził WSA w P. wyrokiem z [...] r. Na gruncie niniejszej sprawy nie stwierdzono również istnienia takich okoliczności, które wyłączałyby stosowanie się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniach wymienionych wyroków NSA i WSA. Wątpliwości stron nie powinno budzić więc to, że spór w niniejszej sprawie nie dotyczy tego czy wydany nakaz rozbiórki spornego balkonu jest zasadny, ani tego czy Z. C. może być w niniejszej sprawie adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, gdyż te kwestie zostały już przesądzone. Jedyna wątpliwość, która stała się przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie, dotyczy tego czy w sytuacji, błędnego określenia adresata decyzji przez organ I instancji, organ odwoławczy był legitymowany do przeniesienia obowiązku na inny podmiot (odwołującego się). Przedmiot sporu w niniejszej sprawie dotyczy, bowiem prawidłowości zastosowania przez WINB w niniejszej sprawie art. 138 § 2 kpa jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego rzeczą organu odwoławczego było wydanie w myśl art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzeczenia in meriti. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 kpa, stosownie do treści którego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ustosunkowując się do podniesionych w skardze argumentów strony skarżącej wyjaśnić należy, że podstawę prawną, uchylonej zaskarżoną decyzją, decyzji PINB stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania na swój koszt obowiązku, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego określa art. 52 Prawa budowlanego, wymieniając inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Jakkolwiek jednak w pierwszej kolejności obowiązek dokonania rozbiórki na własny koszt ciąży na inwestorze mającym tytuł prawny do obiektu, to w braku takiego podmiotu adresatem decyzji może być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2006, s.547). Organ I instancji decyzją z [...] r. obowiązek rozbiórki spornego balkonu nałożył na inwestora. Nie ulega wątpliwości, że wymieniony w decyzji PINB inwestor w toku postępowania utracił tytuł prawny do obiektu, w związku z czym nie może być on adresatem spornej decyzji rozbiórkowej. W tej sytuacji adresatem decyzji rozbiórkowej winien być właściciel obiektu lub jego zarządca. Z akt sprawy wynika, że właścicielem obiektu budowlanego jest L. C., która złożyła odwołanie od decyzji PINB. W takich okolicznościach sprawy WINB nie mógł - jak oczekiwałby tego skarżący - wydać decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Spowodowane było to następującymi względami: Po pierwsze, zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Przy czym, istota dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Dla uznania, że została zrealizowana zasada dwuinstancyjności nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. Rozstrzygnięcia te muszą być tożsame, co do podmiotów oraz co do przedmiotu postępowania. Z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że zakres rozstrzygnięcia decyzją odwoławczą powinien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym mogą być rozpoznane i rozstrzygnięte wyłącznie te same sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Oznaczenie strony jest niezwykle ważnym elementem decyzji, kreuje ono bowiem podmiot jej praw i obowiązków. Zmiana adresata decyzji, czyli strony (zmiana podmiotowa) nie jest innym uregulowaniem praw lub obowiązków strony, tylko przeniesieniem ich na nowy podmiot. Kwestia zmiany strony decyzji w istocie dotyczy, więc nowej sprawy w sensie formalnoprawnym i materialnoprawnym (por. wyrok WSA z [...] r., sygn. [...], wyrok NSA z [...] r., sygn[...]). Po drugie, z mocy art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, o ile zaskarżona decyzja rażąco nie narusza prawa lub interesu społecznego. Na gruncie niniejszej sprawy nie stwierdzono istnienia przesłanek uzasadniających wyłączenie stosowania określonego w art. 139 kpa zakazu reformationis in peius. Wskazanie przez WINB L. C., jako adresata obowiązku o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego, w ustalonym stanie faktycznym prowadziłoby do naruszenia art. 139 kpa. Istota tego zakazu polega, bowiem na tym, że organ orzekający w II instancji nie może zmienić orzeczenia pierwszoinstancyjnego na niekorzyść strony odwołującej się. Z tych względów zaskarżone orzeczenie WINB wydane w trybie art. 138 § 2 kpa, przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania przez PINB, należało uznać za wydane zgodnie z prawem. Jakkolwiek bowiem jednoznaczna była dokonana przez organ II instancji ocena materiału zebranego w aktach administracyjnych sprawy, to nie budzi wątpliwości Sądu, że sprawa wymagała ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w niniejszej sprawie nie stwierdzono naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało oddaleniem skargi. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 270 ze zm.), oddalił skargę. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga MK