II SA/Po 109/23

Dnia 13 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wojewody z dnia 5 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia 2 grudnia 2022 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwanej dalej "spółką", "inwestorem" lub "skarżącą") na postanowienie Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") z dnia 5 stycznia 2023 r., nr [...]. W postanowieniu tym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") z dnia 2 grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie pozwolenia na budowę. Przedmiotem pozwolenia jest przebudowa i nadbudowa budynku usługowego wolnostojącego przy ul. [...] [...] i [...] w P.. Zaskarżone postanowienie Wojewody zapadło w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny. Z inicjatywy inwestora, z dniem 30 września 2022 r., wszczęto postępowanie administracyjne, którego przedmiot opisano w poprzednim akapicie. Postanowieniem z dnia 24 października 2022 r., nr [...] Prezydent nałożył na spółkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości związanych ze złożonym wnioskiem. Prezydent wskazał termin 14 dni, w którym spółka miała uzupełnić nieprawidłowości. W piśmie z dnia 14 listopada 2022 r. spółka poprosiła Prezydenta o wydłużenie terminu o kolejne 21 dni. Postanowieniem z dnia 16 listopada 2022 r., nr [...] Prezydent zmienił swoje poprzednie postanowienie i wydłużył czas do uzupełnienia nieprawidłowości wniosku do dnia 5 grudnia 2022 r. Okazało się, że pierwotnie Prezydent w 1998 r. wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z usługami, a inwestor wnosi w wydanie pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego. Nie zgadza się także numer sprawy. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2022 r., nr [...] Prezydent zawiesił postępowanie, działając z urzędu. Prezydent przedstawił dotychczasowy stan faktyczny. Powtórzono, że inny jest stan rzeczy w związku ze złożonym przez spółkę wnioskiem, a co innego wynika z przedłożonych przez nią decyzji – inwestor chce przebudowy i nadbudowy budynku usługowego. Z decyzji wynika, że w oparciu o pozwolenie z 1998 r. wybudowano obiekt mieszkalny z usługami. W toku postępowania wezwano inwestora do wykazania tych nieprawidłowości, a po sprawdzeniu w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta P., stwierdzono, że nie ma żadnych dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ponadto błędne są numery spraw, ponieważ pod numerem wskazanym w decyzji z 1998 r. znajdują się akta sprawy związanej z budową budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P.. Prezydent zawiadomił o tej sprawie Prokuraturę Rejonową P. w P. z prośbą o zbadanie sprawy. Prezydent uważa, że rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem tego postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez prokuratora. Z tego względu, zdaniem Prezydenta, należało zawiesić postępowanie administracyjne. Spółka, działająca przez swojego pełnomocnika – Ł. J. – złożyła zażalenie na postanowienie organu I instancji. Spółka nie zgodziła się z twierdzeniami Prezydenta. Działka została zakupiona od poprzedniego właściciela wraz z całą dokumentacją urzędową. Czynność ta miała miejsce przed notariuszem, który potwierdził autentyczność wszelkiej dokumentacji. Jako nowy właściciel, spółka nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań ze strony poprzedniego właściciela oraz Urzędu Miasta P. co do prawidłowości sporządzenia dokumentacji. Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2023 r., nr [...] Wojewoda utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wojewoda zrelacjonował stan faktyczny sprawy. Uznał następnie, że zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, zwanej dalej "k.p.a."), było prawidłowe. Zdaniem Wojewody, zaistniałe okoliczności sprawy, a więc podejrzenie popełnienia przestępstwa przeciwko dokumentacji urzędowej, stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia, zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy administracyjnej. Jak stwierdził Wojewoda, wystąpienie przez organ I instancji do Prokuratury Rejonowej P. w P. z wnioskiem o zbadanie kwestii sfałszowania decyzji, na podstawie której wybudowano obiekt podlegający obecnemu postępowaniu, a który różni się przeznaczeniem w odniesieniu do docelowej formy przeznaczenia, stanowi bez wątpienia zagadnienie wstępne. Czyniąc zadość art. 304 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1375 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.k."), Prezydent zawiadomił służby ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa polegającego na sfałszowaniu decyzji administracyjnej, na podstawie której wybudowano obiekt podlegający obecnie wnioskowi o nadbudowę oraz przebudowę. Wojewoda podniósł, że bez względu na wynik postępowania przygotowawczego – może okazać się, że przestępstwo sfałszowania przedawniło się – decyzja Prezydenta z 1998 r. będzie podlegała wzruszeniu w trybie nadzwyczajnym, a wtedy nie będzie mogło być mowy o wydaniu pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę. Dopóki właściwe służby nie potwierdzą autentyczności dokumentu urzędowego, postępowanie administracyjne nie może się toczyć i musi zostać zawieszone. Skarżąca, działając samodzielnie, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując postanowienie organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 97 § 1 pkt 41 [zapewne chodziło o pkt 4 – uw. Sądu] w związku z art. 7 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż stwierdzenie autentyczności dokumentu przedłożonego we wniosku skarżącej z dnia 30 września 2022 r. jest zagadnieniem wstępnym, koniecznym do merytorycznego rozpatrzenia sprawy prowadzonej przez organ I instancji, a w efekcie odstąpienie od podjęcia wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; 2) art. 10 § 1 w związku z art. 10 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że organ może odstąpić od dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. tłumacząc to jedynie kwestią ekonomiki procesowej; 3) art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte, niewystarczające i niepełne uzasadnienie powodów oraz przesłanek, na podstawie których organ administracyjny oparł swoje stanowisko, wydając sporne postanowienie. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uznanie prawdopodobieństwa o sfałszowaniu decyzji Prezydenta z 1998 r. za zagadnienie wstępne, jest nieprawidłowe. Zagadnienie wstępne to zagadnienie prawne, które determinuje, a więc zależy od rozstrzygnięcia sprawy głównej. Zdaniem skarżącej, postępowanie prokuratora nie przesądzi o sfałszowaniu decyzji, ani nie dowiedzie tego, czy sfałszowanie w ogóle miało miejsce. Tylko prawomocne orzeczenie sądu o popełnieniu przestępstwa może wywołać taki skutek. Postępowanie karne nie toczy się w tej sprawie, a zatem nie może być mowy o zależności jakiegokolwiek postępowania od rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Dalej, skarżąca podniosła, że została pozbawiona jej podstawowych praw – czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skarżąca nie czuje się przekonana po zapoznaniu się z argumentacją przedstawioną przez Wojewodę, a wcześniej przez Prezydenta. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Podniósł dodatkowo, że postępowanie prokuratora obejmuje obecnie prowadzenie czynności sprawdzających. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie". W niniejszej sprawie wydano postanowienie na skutek rozpoznania zażalenia w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 16 marca 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 13 kwietnia 2023 r., zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem skarżącej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku usługowego. W wyniku rozpoznania skargi Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. W toku postępowania administracyjnego pojawiły się wątpliwości organów, co do przedmiotu postępowania. Z decyzji z 1998 r. wynika, że zezwolono na budowę budynku mieszkalnego wraz z częścią usługową. Rok później, w dniu 31 grudnia 1999 r. Prezydent zmienił swoją decyzję w ten sposób, że przeznaczył część budynku mieszkalnego na adaptację usług i zezwolił na rozbudowę części usługowej. Prezydent, a następnie Wojewoda uznali, że zachodzą poważne wątpliwości co do przeznaczenia budynku należącego do skarżącej. W celu wyjaśnienia czy decyzja z 1998 r. nie została sfałszowana, Prezydent zwrócił się do Prokuratury Rejonowej P. w P. i uznał, że zachodzi zagadnienie wstępne z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca odrzuca tę argumentację, że zachodzi jakiekolwiek zagadnienie wstępne, ponieważ jakiekolwiek ustalenia prokuratora nie doprowadzi do uznania fałszywości decyzji z 1998 r. Sąd podziela ten pogląd skarżącej. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.: "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Zagadnienie wstępne jest zagadnieniem prawnym, od którego rozstrzygnięcia zależy rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Sąd zwraca uwagę na słowo "rozstrzygnięcie". Według słownikowego znaczenia, rozstrzygnięcie to: "rozważenie czegoś, opowiedzieć się za czymś, decydowanie się na coś, wpływanie na coś w sposób ostateczny, decydujący, przesądzanie" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 875). Zagadnienie prawne, które pojawia się w toku postępowania administracyjnego to takie, które bezpośrednio wiąże się ze sprawą administracyjną. Innymi słowy, rozstrzygnięcie, tj. ostateczne przesądzenie o zagadnieniu prawnym, decyduje o tym, w jaki sposób powinno zakończyć się postępowanie administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2783/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem organów administracji publicznej, w niniejszej sprawie pojawiło się zagadnienie wstępne. Organy upatrują w działaniach prokuratora rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które przesądzi o treści rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przez Prezydentem. Jest to błędne rozumowanie, ponieważ, tak jak wskazała skarżąca, prokurator nie stwierdzi popełnienia przestępstwa. W myśl k.p.k. będzie mógł wnioskować do sądu karnego, który, jako jedyny, będzie mógł w drodze prawomocnego orzeczenia przesądzić o popełnieniu przestępstwa. Do tego czasu, wobec decyzji z 1998 r. nadal zachodzi domniemanie, jakie wynika z art. 76 § 1 k.p.a. Ponadto nawet gdy prokurator sformułuje akt oskarżenia i złoży go w sądzie karnym, nie będzie można uznać tego za zagadnienie wstępne (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 281/18, dostępny w CBOSA). Zagadnienie wstępne musi bowiem pozostawać w takiej relacji z postępowaniem administracyjnym, bez którego wyjaśnienia nie da się rozstrzygnąć sprawy zawisłej przed organem (wyrok NSA z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2930/19, dostępny w CBOSA). Takim zagadnieniem byłoby np. toczące się postępowanie o wpisanie do rejestru zabytków obiektu budowlanego, wobec którego inwestor planuje przeprowadzić roboty budowlane w ramach innego postępowania. Tym czasem, działania prokuratora w żaden sposób nie doprowadzą do uznania decyzji z 1998 r. za sfałszowaną, gdyż o tym może stwierdzić sąd karny w prawomocnym orzeczeniu. Prokurator prowadzi postępowanie przygotowawcze, które jest postępowaniem odrębnym od postępowania karnego prowadzonego przez sąd. Zwieńczeniem postępowania przygotowawczego nie jest orzeczenie, które kreuje jakikolwiek stan rzeczy, mający wpływ na postępowanie administracyjne. Jeżeli decyzja Prezydenta z 1998 r. jest dokumentem sfałszowanym albo przerobionym, to o tym będzie mógł przesądzić tylko sąd karny, a nie prokurator. Nie ma więc, zdaniem Sądu w składzie orzekającym żadnego związku między postępowaniem przygotowawczym a postępowaniem administracyjnym prowadzonym z wniosku skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Nie jest zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., orzeczenie w sprawie nierozpoznanego jeszcze wniosku dekretowego względem postępowania nieważnościowego." (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 804/16, dostępny w CBOSA). Skoro Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że orzeczenie w sprawie postępowania nieważnościowego nie wykazuje związku z tymże postępowaniem i nie jest zagadnieniem wstępnym, to tym bardziej nie jest nim akt oskarżenia wieńczący całokształt aktywności prokuratora. Sąd dostrzega wątpliwości, ponieważ inaczej kształtuje się treść decyzji z 1998 r. i 1999 r., a co innego wynika z wniosku skarżącej. Sąd zauważył jednak, że w decyzji z 1999 r. wynika, że Prezydent dopuścił zmianę swojej decyzji w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany według aneksu budowlanego i udzielił zezwolenia na "rozbudowę części usługowej obejmującej hurtownię wędlin i mięsa oraz rozbiór mięsa na terenie nieruchomości...". Być może należałoby zastanowić się, czy żądanie skarżącej inicjujące postępowanie administracyjne nie dotyczy właśnie tego przedmiotu, a wniosek jest po prostu niefortunnie zredagowany. Sąd w składzie orzekającym podzielił stanowisko skarżącej o naruszeniu art. 10 § 1 i 2 k.p.a. O ile Prezydent przeprowadził postępowanie dowodowe i poszukiwał dokumentacji budowlanej z 1998 r., organ I instancji mógł wezwać skarżącą do przedłożenia być może posiadanej przez nią, dokumentacji z tego postępowania, w celu skonfrontowania zgromadzonych materiałów. Wystarczyło wezwać skarżącą o nadesłanie innych dokumentów w sprawie zwieńczonej decyzją z 1998 r. albo 1999 r. O ile ekonomia procesowa jest równie ważną zasadą postępowania administracyjnego, o tyle nie może mieć ona pierwszeństwa, kiedy postępowanie dowodowe ma doprowadzić prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji, należy ważyć zasady, które mają zastosowanie w toku postępowania. Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że Wojewoda błędnie ocenił przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Było zatem ono nieprzekonujące szczególnie, że już w zażaleniu podnoszono brak związku pomiędzy postępowaniem przygotowawczym a postępowaniem administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Wojewoda oraz Prezydent dopuścili się naruszenia przepisów prawa w sposób, w jaki miało to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 100 zł, na które złożył się wpis stały od skargi (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Prezydent uzna, że w sprawie nie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.