II SA/Po 1091/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], Prezydent O. W. na podstawie art. 20 ust. 1 i 3 art. 30 ust. 1, 7 i 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.) zobowiązał S. K. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 6.120,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami w terminie 14 dni od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], zasiłek pielęgnacyjny wypłacony skarżącej w okresie od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] stycznia 2013 r. został uznany za świadczenie nienależnie pobrane, a decyzja ta jest ostateczna. W powyższym okresie skarżąca pobrała świadczenie w wysokości 6.120,00 zł. Organ wskazał zarazem, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 2008 r. w sprawie określenia wysokości odsetek ustawowych (Dz. U. nr 220 poz. 1434) odsetki wynoszą 13% w stosunku rocznym. Ponadto Prezydent Miasta O. W. zaznaczył także, że kwota odsetek ustawowych wyliczona na dzień wystawienia decyzji wynosi 1.660,38 zł i będzie wzrastać do dnia zapłaty. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. S. K. odwołała się od powyższej decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że ze względu na konieczność kupowania drogich lekarstw wystąpiła w 2007 r. o zasiłek pielęgnacyjny. Wtedy podpisała również oświadczenie, że nie będzie pobierać innych świadczeń w związku z posiadanymi chorobami. Następnie skarżąca uzyskała dodatek pielęgnacyjny w związku z ukończeniem 75 lat. W ocenie skarżącej to organ I instancji wadliwie nie sprawdził przez ponad trzy lata, czy nie pobiera ona jednocześnie obu świadczeń. S. K. podniosła, że jest osoba w podeszłym wieku, cierpi na chorobę Alzheimera i ma trudności z pamięcią oraz logicznym myśleniem. Dlatego trudno było jej skojarzyć fakt, że zobowiązała się kiedyś do niepobierania łącznie zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Tym bardziej, że zakładała ona, iż zasiłek pielęgnacyjny przysługuje jej na lekarstwa, a dodatek pielęgnacyjny ze względu na wiek. Skarżąca wskazała poza tym także na fakt, że jest osobą ciężko chorą i wydaje znaczne środki pieniężne na zakup leków. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu na podstawie art. 1, art. 17 ust. i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 65 § 1 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję oraz orzekło o przekazaniu organowi I instancji wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r. o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu I instancji, przytaczając nadto przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło zarazem, że skarżąca może na podstawie art. 30 ust. 9 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych wystąpić o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji jej rodziny. Ponadto, organ II instancji zauważył, iż w odwołaniu z dnia [...] lipca 2013 r. został zawarty także wniosek o umorzenie przedmiotowej należności, wobec czego wniosek ten należało skierować do organu właściwego, tj. do Prezydenta Miasta O. W. Pismem z dnia [...] września 2013 r. S. K. zaskarżyła powyższa decyzją Kolegium z dnia [...] sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając swoją argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] lipca 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269), sady administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z kolei z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., znak [...], Prezydent Miasta O. W. przyznał S. K. zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł miesięcznie bezterminowo, począwszy od dnia [...] grudnia 2007 r. (k. 5 akt adm. organu I instancji). Pismem z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. W. poinformował organ I instancji, że skarżąca od października 2009 r. pobiera również dodatek pielęgnacyjny (k. 8 akt adm. organu I instancji). W konsekwencji decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak [...], Prezydent Miasta O. W. uchylił od dnia [...] października 2009 r. wspomniana decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. (k. 13 akt adm. organu I instancji), a następnie decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], uznał zasiłek pielęgnacyjny wypłacony w okresie od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] stycznia 2013 r. w kwocie 6.120,00 zł za świadczenie nienależnie pobrane (k. 18 akt adm. organu I instancji). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze strona postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.). Zgodnie z art. 30 ust. 1 powołanej ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Jak wynika przy tym z art. 30 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W kontekście niniejszej sprawy trzeba mieć na uwadze, że zasiłek pielęgnacyjny w myśl art. 16 ust. 5 wskazanej ustawy nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Nie ma zatem możliwości łącznego pobierania obu tych świadczeń. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika zarazem, że składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w dniu [...] grudnia 2007 r., skarżąca odebrała odpowiednie pouczenie, co zostało potwierdzone jej podpisem (k. 3 akt adm. organu I instancji). Nie ulega zatem wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie ziściły się przesłanki, od których zależy możliwość domagania się zwrotu wypłaconych świadczeń rodzinnych. Jak wynika z art. 30 ust. 3 powołanej ustawy, zwrotowi podlega jednak nie tylko należność główna, będąca sumą wypłaconych nienależnie pobranych świadczeń, lecz także odsetki ustawowe, naliczane od pierwsze dnia miesiąca, następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia zapłaty. Zgodnie natomiast z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 grudnia 2008 r. w sprawie określenia wysokości odsetek ustawowych (Dz. U. nr 220 poz. 1434), wysokość odsetek ustawowych wynosi 13% w stosunku rocznym. Tym samym decyzja nakazująca zwrot nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego powinna zawierać wskazanie zarówno należności głównej, jak i odsetek ustawowych naliczonych od tej należności na dzień wydania decyzji. Taka konstrukcja pozwala bowiem określić wysokość zobowiązania adresata decyzji, a w konsekwencji także obowiązek, jaki ewentualnie będzie podlegał wykonaniu. Jednocześnie, osoba, do której skierowane jest omawiane rozstrzygniecie, uzyskuje możliwość zweryfikowania poprawności wyliczenia kwot, których zwrotu żąda od niej organ administracji publicznej. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że w sentencji decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], wskazano jedynie należność główną w wysokości 6.120,00 zł bez wyliczenia kwoty odsetek ustawowych (k. 23 akt adm. organu I instancji). Prezydent Miasta O. W. ograniczył się bowiem w tym zakresie jedynie do zdawkowego stwierdzenia, że skarżąca zobowiązana jest do zapłaty ustawowych odsetek. Jednocześnie, w uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji równie lakonicznie stwierdził, że kwota odsetek wyliczona na dzień wystawienia decyzji wynosi 1.660,38 zł i ulegnie zwiększeniu do dnia zapłaty. Tym samym organ I instancji nie zachował opisanych wyżej wymogów, co w konsekwencji uniemożliwia określenie pełnej kwoty świadczenia polegającego zwrotowi na dzień wydania decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. oraz weryfikację prawidłowości jej wyliczenia. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w aktach sprawy nie znajduje się żadne zestawienie pozwalające skontrolować prawidłowość wyliczonych odsetek. W konsekwencji wskazana w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. kwota odsetek ustawowych może być objęta zarzutem arbitralności (dowolności), gdyż na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie jest możliwe zweryfikowanie poprawności wyliczenia tej kwoty. Takie działanie stanowi naruszenie ogólnej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, o jakiej mowa w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), jak i zasady przekonywania z art. 11 k.p.a., wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi się kierują przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Co więcej, opisana wyżej wadliwość decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nie została również usunięta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, mimo że organ ten mógł zgodnie z art. 136 k.p.a. przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał kwestionowaną decyzję. W szczególności bowiem materiał dowodowy mógł być uzupełniony o takie dokumenty jak harmonogram wypłat zasiłku pielęgnacyjnego lub zestawienie należnych odsetek. Nie ulega zatem wątpliwości, że działanie organu II instancji naruszyło w niniejszej sprawie także art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...], z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 8 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynika sprawy, oraz z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. 8, art. 11, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ administracji publicznej powinien określić wysokość odsetek od należności głównej w sposób pozwalający na weryfikację wysokości tej kwoty. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.