II SA/Po 1096/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę UZASADNINIE Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. (znak: [...]) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: "WWINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015, z późn. zm. - dalej: "u.p.e.a.") – po rozpatrzeniu zażalenia Gminy P. z dnia 26 kwietnia 2013 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej również: "PINB w S.") nr [...] z dnia [...] 2013 r. znak [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, którym PINB w S. odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie wykonania obowiązku rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Organ II instancji orzekał w następującym stanie sprawy. PINB w S. decyzją nr [...] z dnia [...] 2010 r. ([...]; dalej również: decyzja rozbiórkowa) nakazał inwestorowi - Gminie P. doprowadzenie kanalizacji sanitarnej przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego, tj. zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1994 r. ([...]) wydaną przez Urząd Rejonowy w S., poprzez wykonanie kanalizacji sanitarnej zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę oraz poprzez rozbiórkę odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Wobec niewykonania obowiązku przez Gminę P. PINB w S. upomnieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wezwał Gminę do jego wykonania, a następnie w dniu [...] lipca 2010 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Następnie organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] z dnia [...] 2010 r. nałożył na Gminę P. grzywnę w celu przymuszenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]) WWINB – w wyniku wszczęcia postępowania na wniosek Gminy P. z dnia 30 października 2012 r. (data wpływu do organu: 2 listopada 2012 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w S. nr [...] z dnia [...] 2010 r. ([...]) – stwierdził nieważność decyzji PINB w S. nr [...] z dnia [...] 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej: GINB) decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) uchylił decyzję WWINB w części stwierdzającej nieważność decyzji PINB w S. z dnia [...] 2010 r. w zakresie dotyczącym nakazu rozbiórki odcinak kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] i w tej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z dnia [...] 2010 r., natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję WWINB z dnia [...] stycznia 2013 r. PINB w S. postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2013 r. umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 14 lipca 2010 r., a następnie skierował do Gminy P. upomnienie z dnia [...] marca 2013 r., a w dniu [...] kwietnia 2013 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. W piśmie z dnia 12 kwietnia 2013 r. Gmina P. na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wniosła o zawieszenie postępowania egzekucyjnego ze względu na wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania tej decyzji. PINB w S. postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2013 r. odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotyczącego wykonania obowiązku rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr ewid. [...] przy ul,. [...] w [...]. Organ uznał, że wskazane we wniosku okoliczności nie stanowią podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 56 § 1 u.p.e.a. Gmina P. wniosła zażalenie na postanowienie PINB w S. z dnia [...] 2013 r., z zachowaniem terminu ustawowego. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 56 § 1 pkt 5 w zw. z art. 18 u.p.e.a. i w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i podniosła, że organ I instancji powinien zastosować w sprawie art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiesić postępowanie egzekucyjne z przyczyny wskazanej w zarzutach. Argumentowała, że jeżeli zostanie przez WSA w Warszawie uwzględniony wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] lutego 2013 r. postępowanie egzekucyjne straci rację bytu. W rozważaniach prawnych postanowienia z dnia [...] września 2013 r. WWINB przywołał brzmienie art. 18 u.p.e.a. oraz wyjaśnił, że w zakresie zawieszenia postępowania egzekucyjnego przesłanki sformułowane zostały w sposób wyczerpujący w art. 56 § 1 u.p.e.a. Dalej, odwołując się do stanowiska orzecznictwa i doktryny, wyjaśnił, że w postępowaniu egzekucyjnym nie stosuje się przepisów ogólnej procedury administracyjnej o zawieszeniu postępowania, w tym art. 97 k.p.a. i nie można zastosować przesłanki zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniósł, że w art. 56 § 1 pkt u.p.e.a. nie wskazano bezpośrednio kolejnej podstawy zawieszenia postępowania, bowiem ustawa odwołuje się do "innych przypadków przewidzianych w ustawach", w których przepis odrębnej ustawy zobowiązuje bądź upoważnia organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania. Nadto organ II instancji wskazał na to, że zaskarżenie decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego, tj. zagadnienia prawnego o charakterze materialnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniósł, że z informacji uzyskanych przez organ odwoławczy wynika, że WSA w Warszawie w ramach postępowania o sygn. akt VII SA/Wa 859/13 ze skargi Gminy P. na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji GINB; postanowienie to jest prawomocne, zaś egzekwowana decyzja z PINB w S. nr [...] z dnia [...] 2010 r. w części dotyczącej rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] jest wykonalna i nakłada na Gminę P. obowiązek podjęcia określonych czynności. Ponadto WWINB podkreślił, że organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W tych okolicznościach WWINB nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego nie mogą stosować art. 97 ust. 1 k.p.a., wobec czego PINB w S. prawidłowo odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 3 lipca 2013 r. odmówił Gminie wstrzymania decyzji GINB z dnia [...] lutego 2013 r. zaskarżonej w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w zakresie nakazu rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce o nr ewid. [...] w [...]. W skardze na postanowienie WWINB z dnia [...] września 2013 r. Gmina P. – zarzucając temu postanowieniu naruszenie przepisu art. 56 § 1 pkt 5 w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy w okolicznościach niniejszej sprawy istnieją przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego – wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub też o uchylenie tego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji - w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia odpowiednio organowi II lub I instancji. W uzasadnieniu skarżąca Gmina podniosła, że nie można się zgodzić z organem II instancji co do tego, iż w sprawie nie znajduje zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. wyraźnie odsyła do przepisów odrębnych, jak również art. 18 u.p.e.a. przewiduje, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, odpowiednie zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Gminy organ przekonująco nie wykazał, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie miałby w sprawie zastosowania. Dalej podniosła, że aktualnie przed WSA w Warszawie toczy się postępowanie, które stanowi zagadnienie prejudycjalne wobec toczącego się postępowania egzekucyjnego, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia będzie miało wpływ na bieg postępowania egzekucyjnego. Zdaniem strony, jeżeli zostanie uwzględniona skarga Gminy na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2013 r. to postępowanie egzekucyjne "straci rację bytu", natomiast prowadzenie postępowania egzekucyjnego może dojść do sytuacji, w której zostaną wydane wiążące Gminę rozstrzygnięcia obligujące Gminę do wykonania obowiązku, a w tym samym czasie zostanie prawomocnie stwierdzona nieważność decyzji, na podstawie której postępowanie egzekucyjne się toczy. W ocenie strony skutki toczącego się postępowania egzekucyjnego mogą być już tak daleko posunięte, że nie będzie można ich odwrócić, co kolidowałoby z uznaniem przesz Sad przesłanek pozwalających na wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę WWINB, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 859/13 uchylił zaskarżoną decyzję GINB z dnia [...] lutego 2013 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w zakresie nakazu rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce o nr ewid. [...] w [...]. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. podtrzymał stanowisko strony wyrażone w skardze. Ponadto oświadczył, że GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylił decyzję WWINB z dnia [...] stycznia 2013 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji PINB nr [...] z dnia [...] 2010 r. w zakresie dotyczącym nakazu rozbiórki odcinka kanalizacji i w tej części GINB odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji rozbiórkowej. Termin do wniesienia skargi na tę decyzje jeszcze nie minął, upływa w dniu 4 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie WWINB z dnia [...] września 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest zatem ocena prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia w stanie faktycznym i prawnym zachodzącym w dacie wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając sprawę, Sąd nie stwierdził podnoszonych w skardze naruszeń przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji oraz ogólnej procedury administracyjnej, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestionowane postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego wydane zostało w drodze właściwej subsumpcji przepisu ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji pod prawidłowo ustalony stan faktyczny. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 56 § 1 u.p.e.a. regulujący kwestię zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w przypadkach enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie, przy czym w razie ich wystąpienia zawieszenie postępowania egzekucyjnego jest obligatoryjne, a więc niezależne od uznania organu egzekucyjnego Zawieszenie postępowania egzekucyjnego polega na przerwaniu – na czas określony – biegu tego postępowania w związku z wystąpieniem przeszkód w jego dalszym prowadzeniu i następuje na czas niezbędny do usunięcia tych przeszkód. Zgodnie z art. 56 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu: w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej (pkt 1), w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego (pkt 2); w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego (pkt 3); na żądanie wierzyciela (pkt 4); w innych przypadkach przewidzianych w ustawach (pkt 5). Zaakcentować w tym miejscu należy, że instytucja zawieszenia postępowania nie jest zbudowana przy zastosowaniu uznania administracyjnego co oznacza, iż w przypadku stwierdzenia, iż w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek, zobowiązuje to organ do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Innymi słowy, przepis art. 56 § 1 u.p.e.a. nie pozostawia organowi swobody co do orzekania o zawieszeniu, jak również nie zezwala na uwzględnienie innych powodów, aniżeli wyraźnie wskazane w ustawie. W niniejszej sprawie, wobec zgodnego stanowiska stron co do tego, że nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania z przyczyn wymienionych w art. 56 § 1 pkt 1-4 u.p.e.a., osią sporu jest rozstrzygnięcie, czy w sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. na podstawie art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. i w zw. z art. 18 u.p.e.a. Jak również, czy fakt toczenia się w czasie rozstrzygania w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego także postępowania sądowoadministracyjnego przed WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 859/13, dotyczącej oceny legalności decyzji GINB z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w zakresie nakazu rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce o nr ewid. [...] w [...], mógł stanowić podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku wynikającego z tej ostatniej z przywołanych decyzji. Otóż, zawieszenie postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., jest możliwe jedynie w razie zaistnienia sytuacji sprecyzowanej bądź w samej ustawie egzekucyjnej bądź też w innej ustawie. Zarazem organ egzekucyjny po otrzymaniu tytułu wykonawczego jest zobowiązany do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a przy tym, stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a., nie jest on uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Co więcej, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania egzekwowanej należności, a tym samym do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy dochodzona w postępowaniu egzekucyjnym należność nadal istnieje. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest dopuszczalne stosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczącego zawieszenia postępowania administracyjnego w związku z wystąpieniem zagadnienia wstępnego, na podstawie zawartego w art. 18 u.p.e.a. odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przewidzianym w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. odwołaniu się do przepisów innych ustaw mowa jest bowiem jedynie o innych ustawach (przepisach innych ustaw) przewidujących expressis verbis możliwość lub obowiązek zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu takim przepisem nie jest zaś art. 97 k.p.a., skoro ten przepis mógłby być odpowiednio stosowany jedynie w zakresie, w którym przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowiłyby inaczej. Trzeba mieć na względzie, że odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 18 u.p.e.a., oznacza, iż niektóre z jego postanowień znajdą zastosowanie wprost, inne stosować należy z modyfikacjami, a jeszcze inne w ogóle nie będą miały zastosowania. Przepisy (ogólnej) procedury administracyjnej na gruncie postępowania egzekucyjnego mogą być stosowane jedynie uzupełniająco w przypadkach, gdy regulacja ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji okaże się niekompletna. Skoro ustawa ta zawiera samodzielne, charakterystyczne dla tego postępowania, przesłanki jego zawieszenia, wskazane w przepisach art. 56 u.p.e.a., to brak jest podstaw do stosowania w zakresie instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego przepisów art. 97 k.p.a. Wprawdzie w treści art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. znajduje się odesłanie do przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego zawartych w innych ustawach, jednak celem ustawodawcy było odesłanie do uregulowań szczególnych, nie zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego statuującego ogólną procedurę administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2101/10, LEX nr 1138073; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 623/12, LEX nr 1234223). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą bowiem jedynie, nie modyfikując instancji zawieszenia postępowania egzekucyjnego, stanowić uzupełnienie tych przepisów. Dotyczyć to może proceduralnych zagadnień nieuregulowanych w art. 56 u.p.e.a., jak np. dotyczących dopuszczalności złożenia wniosku o zawieszenie postępowania, czy rodzaju rozstrzygnięć podejmowanych przez organ egzekucyjny. Z powyższych względów, przy ocenie podstaw zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie mogą być brane pod uwagę inne okoliczności niewskazane w przepisie art. 56 § 1 u.p.e.a., a zatem i te, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2004 r. sygn. akt III SA 2376/03, LEX nr 164519). W dacie orzekania przez organy egzekucyjne w przedmiocie zawieszenia postępowania na wniosek zobowiązanej Gminy w obrocie prawnym istniała decyzja PINB w S. z dnia [...] 2010 r. nr [...] obowiązująca w zakresie nakazu rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce o nr ewid. [...] w [...]. Zatem postępowanie egzekucyjne mogło i powinno było być prowadzone co do wykonania tego obowiązku, skoro nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania - w szczególności podnoszona przez zobowiązaną Gminę przesłanka z art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., która miałaby polegać na zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym zasadnie organy egzekucyjne zasadnie odmówiły zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie przepisu art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. z uwagi na niespełnienie przesłanki wskazanej w tym przepisie, która mogłaby stanowić podstawę zawieszenie postępowania. Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.).