II SA/Po 1096/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 marca 2020 r. sprawy ze skargi C. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania C. C., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] lipca 2018 r., [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. (w aktach administracyjnych, pisma nienumerowane) C. C. wystąpiła o przyznanie jej pomocy na gorące posiłki na lipiec i sierpień 2018 r. – w formie pieniężnej. W dniu [...] czerwca 2018 r. przeprowadzono w miejscu zamieszkania C. C. wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że wnioskodawczyni posiada dochód w wysokości [...] zł. Mieszka sama, nie posiada bliskiej rodziny. Podczas wywiadu C. C. podtrzymała wniosek o pomoc na żywność w ramach programu wieloletniego powołując fakt niepełnosprawności jako powód żądania. Organ w trakcie wywiadu ustalił, że wnioskodawczyni posiada emeryturę w wysokości [...] zł oraz otrzymuje dodatek energetyczny w wysokości [...] zł. Spośród istotnych okoliczności dotyczących sytuacji osobistej i materialnej pracownik socjalny wynotował, że C. C. jest zadłużona w zakresie opłat za czynsz. Jeśli chodzi o jej stan zdrowia, to stwierdzono, że wnioskodawczyni choruje przewlekle i systematycznie się leczy. Posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności. Orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności C. C. wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] włączono do akt sprawy. Podobnie w aktach utrwalono przekaz pocztowy emerytury na kwotę [...]zł oraz decyzję Burmistrza z dnia [...] maja 2018 r., [...], którą przyznano wnioskodawczyni dodatek energetyczny w wysokości [...] zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Burmistrz, działając między innymi na podstawie art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 24 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm. – uw. Sądu, dalej "u.p.s."), przyznał C. C. zasiłek celowy w kwocie [...]zł miesięcznie na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zasiłek przyznano na okres lipca i sierpnia 2018 r. Od powyższej decyzji odwołała się C. C.. Podniosła, że w istocie zmniejszono jej limit na jeden gorący posiłek z [...] zł na [...] zł na dzień. Przedstawiła także wyliczenia, nadmieniając, że przyznana jej kwota nie uwzględnia, iż miesiąc lipiec ma 31 dni (30 x 5 = [...] zł, 31 x 5 = [...] zł). Odwołująca się dodała też, że nie uwzględniono kosztów przygotowania posiłków i podwyżek cen żywności. Po przekazaniu odwołania do Kolegium dołączono do akt zarządzenie Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., [...], w którym określono, że osobom samotnie gospodarującym, które spełniają kryteria dochodowe przewidziane dla programu dożywiania (150 % kryterium ustawowego) przyznaje się [...] zł miesięcznie zasiłku celowego. Uchwałę tą wydano w oparciu o uchwałę Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r., 221 w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M. P. z 2013 r., poz. 1024), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1058) oraz uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 ([...]; uwaga Sądu: w zarządzeniu [...] jest błąd w numerze i publikatorze wymienionej uchwały). Do akt dołączono także uchwałę [...] Decyzją z dnia [...] września 2018 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej "K.p.a."), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy przedstawił szerokie rozważania prawne i faktyczne. Odniósł się do celów programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", następnie opisał sytuację skarżącej – tak dochodową jak i zdrowotną. Wskazał, że C. C. spełnia kryterium podwyższone, które wnosi 150 % kryterium ustawowego z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2015 r., a więc [...] zł. Z kolei dochody wnioskodawczyni to [...] zł. W końcowej części wywodu Kolegium odniosło jej sytuację osobistą i dochodową do regulacji prawnych z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 4 u.p.s. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że zasiłek celowy w kwocie przyznanej mieści się w granicach uznania, do którego organ pierwszej instancji był uprawniony. Skargę na decyzję Kolegium wniosła C. C.. Kolegium wniosło początkowo o jej odrzucenie, jako wniesionej po terminie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. termin do wniesienia skargi został przywrócony przez Sąd. Skargę uzupełnił w trakcie rozprawy sądowej wyznaczonej na [...] marca 2020 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony w ramach prawa pomocy. Wywodził, że zarządzenie, którym określono wysokość zasiłku celowego nie jest aktem prawa miejscowego, a jednie wiąże pracowników organu. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że skarżąca jest osobą samotną, żyje w bardzo trudnych warunkach (w mieszkaniu ma chociażby tylko zimną wodę). Przyznana jej kwota nie zabezpiecza potrzeb żywieniowych, zwłaszcza, że w ostatnim czasie ceny żywności wzrosły. Zdaniem pełnomocnika doszło do naruszenia art. 39 ust. 2 u.p.s. oraz art. 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ całości postępowania dowodowego. Pełnomocnik wystąpił także o przyznanie na jego rzecz wynagrodzenia z tytułu świadczonej pomocy prawnej, które nie został opłacone nawet w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie zasiłku celowego przeprowadzono prawidłowo pod względem formalnym. Po złożeniu przez C. C. wniosku w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r., w kolejnych dniach przeprowadzono w jej miejscu zamieszkania wywiad środowiskowy ([...] czerwca 2018 r.), przez co zadośćuczyniono wymogowi z art. 107 ust. 1 i 4 u.p.s. Bezspornym w sprawie było także to, że C. C. osiągnęła w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (zob. art. 8 ust. 3 u.p.s.) dochód w wysokości [...] zł, który osiągnęła w ramach prawa do emerytury (zob. przekaz pocztowy emerytury na kwotę [...]zł) oraz jako dodatek energetyczny (zob. decyzję Burmistrza z dnia [...] maja 2018 r., [...], którą przyznano wnioskodawczyni dodatek energetyczny w wysokości [...] zł miesięcznie). C. C. w dacie złożenia wniosku o pomoc, a także w czasie orzekania przez organy obu instancji, posiadała orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] W ocenie Sądu kontrolowane decyzje (obu instancji) nie naruszają prawa także w aspekcie materialnym. Po pierwsze, stwierdzić należy, że C. C. jest osobą w wieku emerytalnym. Biorąc pod uwagę jej wypowiedzi w toku postępowania dotyczące złego stanu zdrowia Sąd przyjął założenie, że obecnie jest ona niezdolna do uzyskiwania dodatkowego dochodu z własnej aktywności (pracy) i w takim kontekście oceniał jej sytuację. Kolejną okolicznością wynikająca z akt administracyjnych jest fakt, że skarżąca posiada niewielki, ale stały dochód w postaci emerytury wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz w postaci dodatku energetycznego. Uzyskiwana przez C. C. kwota dochodu ([...] zł) uprawniała ją do otrzymania świadczenia celowego na żywność. Spełniała bowiem kryteria, które dla tego rodzaju pomocy ustalono w uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 ([...]), przyjętej w związku z realizacją ustanowionego uchwałą Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2013 r., 221 wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 ([...]) i która to uchwała (to jest wskazana wyżej [...]) znajdowała bezpośrednią podstawę prawną w art. 8 ust. 2 u.p.s. Kryterium dochodowe ustalone w oparciu o kwotę ustawową podwyższoną o 150 % wyniosło [...] zł. Podstawowym zagadnieniem w sprawie, które należy rozstrzygnąć, jest natomiast to, czy w okolicznościach sprawy organy prawidłowo miarkowały wysokość pomocy miesięcznej na żywność do kwoty [...]zł. Skarżąca w skardze, podczas rozprawy uszczegółowionej przez pełnomocnika, uwypukliła, że kwota [...]zł na dożywianie jest zbyt niska, gdyż nie uwzględnia wzrostu cen żywności, a także pominięto fakt, iż miesiąc lipiec ma 31 dni, co oznaczałoby, że pomoc powinna wynieść [...] zł. Sąd przyjmuje powyższe wyjaśnienia ze zrozumieniem i nie kwestionuje, że w kontekście trudnej sytuacji materialnej i osobistej (zdrowotnej) skarżącej, kwoty przyznane tytułem zasiłku celowego mogą nie pokrywać w całości wyżywienia miesięcznego. Sąd zdaje sobie także sprawę, że C. C. ma zapewne więcej potrzeb, jak na przykład te związane z pokryciem zadłużenia czynszowego. Gdy chodzi o przyznanie świadczenia celowego na żywność, to pamiętać trzeba, że ustawa o pomocy społecznej nie nakazuje każdego wniosku załatwiać pozytywnie. Organy pomocy dysponują w tym zakresie pewnym marginesem uznania. Z kolei w ramach swych kompetencji Sąd może jedynie badać legalność decyzji administracyjnej, a więc jej prawidłowość w kontekście przepisów prawa. Te z kolei – gdy wyłuszczyć dyrektywy określające cele pomocy – nakazują organom pomocy społecznej "wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka" (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Obowiązek pomocy społecznej "wspierania" osób potrzebujących nie oznacza więc, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby. Stanowi o tym art. 3 ust. 4 u.p.s. wskazujący, że "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". W ocenie Sądu przekonujące są argumenty Kolegium, które w szczegółach opisało sytuację dochodową i osobistą C. C., by dość do przekonania, iż w świetle celów pomocy społecznej przyznana jej pomocy jawi się jako adekwatna. Zdaniem Sądu ocena organów – orzekających w ramach uznania administracyjnego – jest rozsądna, biorąc pod uwagę przyjętą praktykę działania organów pomocy społecznej (znaną sądowi z urzędu), które muszą wspierać wielu potrzebujących przy ograniczonych zasobach budżetowych, a także biorąc pod uwagę, że przyznając skarżącej kwotę [...]zł miesięcznie "doposażyły" ją niejako w środki, dzięki którym w miesiącach lipcu i sierpniu 2018 r. mogła ona dysponować łącznie kwotą przewyższającą podwyższone kryterium dochodowe ustalone na terenie [...] uchwałą Rady Miejskiej [...] Można więc uznać, że rozmiar pomocy wpisuje się w określone zobiektywizowane ramy, a organom administracji nie można zarzucić działania poza granicami uznania administracyjnego. Warto także zwrócić uwagę, że przyznana kwota odpowiada kwocie ustalonej w zarządzeniu Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., [...], w którym określono, że osobom samotnie gospodarującym, które spełniają kryteria dochodowe przewidziane dla programu dożywiania (150 % kryterium ustawowego) przyznaje się [...] zł miesięcznie zasiłku celowego. Sąd w tym miejscu zaznacza, że oczywiście pełnomocnik C. C. miał rację uwypuklając w trakcie rozprawy, że powyższa uchwała nie jest aktem prawa. Istotnie – akt ten nie mógł decydować samodzielnie o rozmiarach przyznanego zasiłku. Zarządzenie [...] jest jednak pewną wskazówką – można bowiem zakładać, że określony w niej rozmiar pomocy wywiedziony i ustalony został stosownie do zasobów finansowych przyznanych gminie w ramach dotacji na realizację programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W tym sensie kwota [...]zł najpewniej jest tą kwotą, która "mieści się w możliwościach pomocy społecznej" rozumieniu art. 3 ust. 4 u.p.s. Ubocznie tylko Sąd wskazuje, że wedle uchwały budżetowej Rady Miejskiej w [...] dnia [...] marca 2018 r. (nowelizacja budżetu gminy na 2018 r.), [...] na pomoc w zakresie dożywiania przeznaczono [...] zł i jest to kwota z dotacji z budżetu państwa. Z kolei wedle dalszych danych udostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w [...] (zob. uzasadnienie do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., [...] w sprawie ustanowienia wieloletniego programu osłonowego w zakresie dożywiania "Pomoc gminy w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020) wynika, że dla celów programu założono, iż dożywianiem jest objęte 396 rodzin, w tym 490 dzieci i 132 osoby dorosłe i dodatkowo 39 uczniów. Na podstawie tych orientacyjnych danych można wyliczyć, że przy założeniu stanu osób potrzebujących z 2013 r., środki pomocowe przyznane na osobę wynoszą ca [...] zł. Wynika z tego, że określenie kwoty zasiłku żywnościowego przez Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w zarządzeniu [...] na poziomie [...] zł i [...] zł było działaniem racjonalnym, zapewniającym rozsądny i bezpieczny podział posiadanej dotacji na potencjalnych potrzebujących. W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – oddalił skargę uznając, że organy trafnie przyjęły, iż nie zachodziły przesłanki przyznania C. C. pomocy celowej na żywność wyższej aniżeli [...] zł za miesiące lipiec i sierpień 2018 r. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu (złożony w trakcie rozprawy sądowej) w odrębnym postanowieniu rozstrzygnie referendarz sądowy (zob. art. 258-261 P.p.s.a., zwłaszcza art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).