II SA/Po 11/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Burmistrz [...] decyzją z 15 września 2017 r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 1, 4, 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 12, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 102 ust 1, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 930 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r., poz. 1058), odmówił udzielenia W. G. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup urządzeń i przedmiotów do prowadzenia gospodarstwa domowego, odzieży i leków, wskazując jako powód odmowy dysproporcję między wykazywanym brakiem dochodu a sytuacją majątkową oraz brak współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz [...] wyjaśnił, iż W. G. w dniu 28 lipca 2017 r. wniósł o przyznanie pomocy finansowej na zakup niezbędnych urządzeń i przedmiotów do prowadzenia gospodarstwa domowego, zakup odzieży oraz pokrycie kosztów zakupu leków. W dniu 3 sierpnia 2017 r. do MGOPS wpłynęło pismo informujące, że W. G. jest właścicielem, współwłaścicielem albo użytkownikiem jedenastu pojazdów zarejestrowanych w Starostwie Powiatowym w [...]. Z kolei z pisma z dnia 7 sierpnia 2017 r. wynikało, że wnioskodawca utracił status osoby bezrobotnej, gdyż podjął zatrudnienie w "PPHU X.. M. S.". W oświadczeniu majątkowym z dnia 18 sierpnia 2017r., strona podała, że posiada mieszkanie własnościowe o powierzchni ok. 75 m˛, jednak nie pobiera dodatku mieszkaniowego. W dniu 18 sierpnia 2017 r. pracownicy socjalni przeprowadzili rodzinny wywiad środowiskowy. Wynika z niego, że W. G. jest osobą samotnie gospodarującą w mieszkaniu w bloku. Stan mieszkania nie wskazywał na to, by wnioskodawca zamieszkiwał w nim na co dzień; przeprowadzenie wywiadu środowiskowego było możliwe jedynie na umówioną godzinę; wskazaną okoliczność potwierdziły także osoby sąsiadujące z wnioskodawcą. Ustalono, że strona nie posiada stałego dochodu, utrzymuje się ze środków z pomocy społecznej. W. G. został przywrócony do pracy w "PPHU X." w [...], jednak oświadczył, że nadal jest niezdolny do pracy, stąd przedkłada pracodawcy zwolnienia lekarskie; w odniesieniu do jego stanu zdrowia oczekuje na orzeczenie komisji lekarskiej. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych recept, faktur za nabyte leki lub inne przedmioty, na zakup których miałby otrzymać zasiłek celowy. Ponadto, jak stwierdził, nie jest właścicielem żadnego pojazdu mechanicznego, gdyż wszystkie pojazdy sprzedał. Pismem z dnia 1 sierpnia 2017r. wysłano do strony wezwanie do uzupełnienia dokumentów dotyczących przedstawienia recept otrzymanych od lekarza oraz zaświadczenia od lekarza specjalisty potwierdzającego konieczność stosowania określonych leków. Wnioskodawca nie przedłożył tych dokumentów. Ponadto nie przedstawił dokumentacji potwierdzającej jego aktualną sytuację. Organ dodał, że w roku 2016 wpłacił na zasiłki celowe [...] zł, a plan na zasiłki celowe w 2017 r. wynosi [...] zł w podziale na opłacenie schronisk i noclegowni dla bezdomnych, zdarzeń losowych i zasiłków celowych. Wobec powyższych okoliczności organ I instancji odmówił udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup żywności. Stwierdzono, że bierne oczekiwania wnioskodawcy na sfinansowanie ze środków pomocy społecznej potrzeb życiowych jest całkowicie pozbawione podstaw prawnych. Pozostaje to również w całkowitej sprzeczności z podstawowymi, ustawowymi zasadami udzielania tej pomocy osobom potrzebującym. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może być powodem odmowy udzielenia pomocy. W. G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, nie przedstawiając w nim żadnych okoliczności lub dowodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 listopada 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postawę W. G. należy uznać za wyłącznie bierną i roszczeniową. Strona od długiego czasu nie czyni żadnych kroków, by poprawić swoją sytuację materialno-bytową, a instytucję pomocy społecznej traktuje jako stałe i regularne źródło dochodów. Nie współpracuje przy tym z pracownikami socjalnymi, bowiem nie przedstawia (chociażby do wglądu) żądanych dokumentów. Nie ulega przy tym także wątpliwości, że środki finansowe dostarczane na realizowanie przez organy administracji publicznej zadań z zakresu pomocy społecznej są niewystarczające w porównaniu ze stosunkowo dużą liczbą osób korzystających z tego typu wsparcia. W. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję odwoławczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, a jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.; dalej: "u.p.s."), w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak wynika z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...]zł. Stosownie do treści art. 106 ust. 4 u.p.s. wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, poprzedzone musi być przeprowadzeniem rodzinnego wywiadu środowiskowego. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu lub na jego aktualizację, przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej, w świetle art. 107 ust. 4a u.p.s. stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ponadto zaznaczyć należy, że pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc, złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej (art. 107 ust. 5 u.p.s,). Z kolei, jak wynika z treści art. 11 ust. 2 u.p.s., brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ze względu na to, że ustalenie sytuacji osobistej oraz stanu majątkowego ma zasadnicze znaczenie dla możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej, ustawodawca rygorystycznie podchodzi do kwestii współpracy osoby ubiegającej się o takie świadczenie z organem pomocy społecznej. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu, czy to poprzez odmowę jego przeprowadzenia, czy odmowę odpowiedzi na poszczególne pytania pracownika socjalnego, względnie niewywiązywanie się z uzasadnionych żądań złożenia stosownych dokumentów, może zostać uznane za brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, co z kolei stanowi wyrażoną w art. 11 ust. 2 u.p.s. przesłankę do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Zwrócić bowiem należy uwagę, że tylko należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy może pozwolić organowi na wnikliwą ocenę sytuacji materialnej osoby zwracającej się o świadczenia z pomocy społecznej, a w konsekwencji – pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 1055/16 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zauważył, iż art. 11 ust. 2 u.p.s., dotyczący braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepisy nie precyzują realizacji obowiązku współpracy, zatem kwestia oceny postawy wnioskodawcy pozostawiona jest w tym zakresie ocenie organów pomocowych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia. Zatem organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Stąd na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania, również w tym aspekcie, postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Osoba występująca o świadczenia z pomocy społecznej nie może zakładać bierności w ustaleniu okoliczności, które mogą świadczyć na jej korzyść. Wręcz przeciwnie, to od klienta pomocy społecznej należy oczekiwać chociażby minimum współpracy z pracownikiem socjalnym. Ponadto należy podkreślić, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki jej charakter oznacza, że organ administracji ma pewną swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści wydawanej decyzji, związaną z realizowaniem określonej (w zakresie przedmiotu decydowania) polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy i czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności; a zatem – czy organ prowadzący postępowanie nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po takim rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia oraz ustalenie zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1794/10, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że rozpatrując wniosek W. G. z dnia 28 lipca 2017 r. organy należycie rozważyły cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i mieszcząc się w granicach uznania administracyjnego dokonały oceny sytuacji życiowej oraz postawy wnioskodawcy, uznając ją za bierną i roszczeniową. Ponadto organy stwierdziły, że podstawowe potrzeby bytowe skarżącego nie są zagrożone. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, odmawiając skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zakup niezbędnych urządzeń i przedmiotów do prowadzenia gospodarstwa domowego, zakup odzieży oraz pokrycie kosztów zakupu leków. W oparciu o wszechstronnie ustalony stan faktyczny sprawy organ I instancji przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia dysproporcję między wykazywanym brakiem dochodu a sytuacją majątkową strony oraz brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jego sytuacji życiowej. Organ ustalił, że strona utrzymuje się ze środków z pomocy społecznej. Skarżący podjął zatrudnienie, jednak faktycznie nie pracuje, przebywając na zwolnieniu lekarskim. Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów mających – z jednej strony – ukazać jego aktualną sytuację majątkową, a z drugiej strony – wykazać potrzebę otrzymania środków na zakup leków. Niezależnie od tego, organ wskazał, iż dysponuje ograniczonymi środkami budżetowymi na cele związane z pomocą społeczną, a więc musi ważyć wysokość udzielanej pomocy z uwzględnieniem tych ograniczeń . Należy stwierdzić, że istotne znaczenie dla zasadności odmowy przyznania wnioskowanej sytuacji posiada niewyjaśniona przez skarżącego jego rzeczywista sytuacja majątkowa. Z pisma Starosty [...] w [...] z dnia 3 sierpnia 2017r. wynika, iż W. G. jest właścicielem (współwłaścicielem/użytkownikiem) jedenastu pojazdów rejestrowanych w tym urzędzie, w tym dwóch przyczep, jednego motocykla, siedmiu samochodów osobowych i jednej ciężarówki (kopia pisma został załączona do akt sądowych niniejszej sprawy – k. [...]). Powyższa informacja, wobec oświadczenia skarżącego złożonego w toku wywiadu środowiskowego, budzi zastrzeżenia co do jego rzeczywistej sytuacji majątkowej i woli jej wykazania. W szczególności skarżący nie wyjaśnił kiedy i za jaką kwotę zbył posiadane uprzednio pojazdy mechaniczne i w jaki sposób rozdysponował środki uzyskane z w związku z ich zbyciem. Skarżący nie wykazał także, by potrzeby na zaspokojenie których domaga się przyznania pomocy faktycznie u niego występowały, w tym w szczególności nie przedstawił recept na leki, sfinansowania których przez pomoc społeczną oczekiwał oraz nie wykazał jakie konkretnie urządzenia gospodarstwa domowego i odzież są mu niezbędne dla zabezpieczenia jego podstawowych potrzeb życiowych. Wobec powyższych okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] odpowiadają obowiązującym przepisom prawa, stąd skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).