II SA/Po 1101/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Asesor sąd. Lilianna Drewniak-Żaba Protokolant ref.staż. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi B. i P. małż. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę; o d d a l a s k a r g ę /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska Starosta K. postanowieniem z dnia [...] września 2001 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 kpa wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty K. z dnia [...].II.1999 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. i P. małż. W. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej rozbudowę i adaptację części budynku mieszkalno-handlowego na sklep branży kwiaciarskiej na działce położonej w K. przy ul. [...] (nr ewid. [...]). W uzasadnieniu powołanego postanowienia wyjaśniono, że w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalono, że stronami postępowania zakończonego cyt. wyżej decyzją winni być również ujawnieni współwłaściciele działek nr [...] i [...] oraz lokatorzy zamieszkujący budynek. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 5 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa Starosta K. uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] lutego 1999 r. nr [...] i jednocześnie powołując się na art. 35 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].I.1999 r. o wydanie pozwolenia na budowę odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i adaptację części budynku mieszkalno-handlowego na sklep branży kwiaciarskiej, na działce położonej w K. przy ul. [...] (dz. nr [...]). W uzasadnieniu powyższej decyzji przedstawiono następujące ustalenia i wnioski. Podstawą udzielenia B. i P.W. pozwolenia na budowę był projekt budowlany oraz niezbędne dokumenty, w tym oświadczenia o wyrażeniu zgody na lokalizację rozbudowy w granicy działki udzielone przez właścicieli sąsiedniej działki tj. M.N. i W.P. W odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego stwierdzono, że wymienieni wyżej właściciele są rzeczywiście tylko współwłaścicielami w częściach odpowiednio 1/4 i 1/2, a pozostali współwłaściciele nie brali udziału w tym postępowaniu. W części mieszkalnej, dla której projektant przewidział adaptację na powierzchnię handlową zamieszkują natomiast lokatorzy posiadający umowy najmu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Powyższe informacje organ uzyskał [...].IX.2001 r. i w ich następstwie wznowiono postępowanie i wstrzymano wykonanie decyzji z dnia [...].II.1999 r. Podczas rozprawy administracyjnej ustalono, że inwestor nie zapewnił lokatorom lokali zamiennych, a równocześnie współwłaściciele sąsiednich nieruchomości oświadczyli, że nie wyrażają zgody na projektowaną przebudowę budynku. Te okoliczności usprawiedliwiały uchylenie decyzji z dnia [...]. II.1999 r. Rozpoznając ponownie wniosek inwestorów o udzielenie pozwolenia na budowę uznano, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. dotyczącego § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obecnie możliwe jest wydanie pozwolenia na budowę w granicy działki bez zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości pod warunkiem, że w projekcie budowlanym wykazana będzie możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. W przedmiotowej sprawie rozbudowany budynek zlokalizowany jest w zwartej zabudowie miejskiej i dla takich lokalizacji nie ma możliwości zachowania odległości zgodnych z rozporządzeniem. Natomiast projekt budowlany powinien uwzględniać inne warunki projektowania i budowy budynków w tym normy wynikające z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Dokumentacja projektowa powinna rozstrzygać, czy inwestycja zapewnia ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym również, czy pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi w budynkach sąsiednich mają zapewniony dostęp światła dziennego (art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. b). W budynku zamieszkują lokatorzy (4 rodziny), którzy umowy najmu lokali uzyskali w drodze decyzji administracyjnej. W załączonej do wniosku dokumentacji projektowej brak było informacji na ten temat, nie było ich również w pozostałych dokumentach przedstawionych przez wnioskodawcę. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę można wydać jedynie osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sprawie ustalono, że wnioskodawca nie wykazał jednoznacznie tego prawa. Likwidacja mieszkań lokatorskich i przeznaczenie ich na inny cel może nastąpić wyłącznie po przedstawieniu dowodu na dysponowanie tymi mieszkaniami, a więc skutecznej umowy rozwiązującej najem z każdym z lokatorów lub prawomocnych wyroków sądowych pozbawiających lokatorów praw do tych mieszkań. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez B. i P. W., decyzją z dnia [...] marca 2002 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielając stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej Wojewoda wskazał, że inwestorzy nie przedstawili wyroków sądu pozbawiających dotychczasowych najemców prawa do zajmowania lokali mieszkalnych. Likwidacja tych lokali i przeznaczenie ich na sklep kwiaciarski wymagała zdaniem organu odwoławczego przedstawienia dowodu uprawniającego do dysponowania tymi lokalami. Inwestorzy przedłożyli jedynie pismo z 16.XI.2001 r. w sprawie opróżnienia przedmiotowych lokali z uwagi na konieczność przeprowadzenia ich remontu. Tymczasem pozwolenie na budowę i decyzja o warunkach zabudowy nie przewidywały remontu tych lokali, które faktycznie przeznaczone zostały na sklep branży kwiaciarskiej. Wojewoda nadto dodał, że pozwolenie na budowę z dnia [...].II.1999 r. nr [...] w swej treści jest niezgodne z decyzją Burmistrza z dnia [...].XII.1998 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie oficyny do granicy działki oraz zmianie elewacji frontowej i adaptacji parteru i piętra na sklep w K. Niezgodność polega na tym, że zamiast ustalonej dobudowy oficyny do granicy działki nr [...] i zmiany elewacji frontowej budynku, inwestor otrzymał pozwolenie na rozbudowę i adaptację budynku na sklep branży kwiaciarskiej w dwóch granicach sąsiednich działek nr [...] i [...]. Wreszcie Wojewoda wskazał, że w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki nie zostały określone wymiary wzajemnych odległości dobudowanego budynku mieszkalno-sklepowego do istniejącej oficyny budynku mieszkalnego [...[, co narusza art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Projektant nie wykazał zatem możliwości zachowania odległości między budynkami i nie ustalił optymalnej wysokości przesłaniającego budynku inwestora względem sąsiedniego budynku mieszkalnego. Zatwierdzony projekt nie spełnia więc przepisów techniczno-budowlanych i nie zawiera w podanym wyżej zakresie stosownych rozwiązań projektowych. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. i P. małż. W. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wywiedli, że w sprawie brak było podstaw do uchylenia pozwolenia na budowę i odmowy jego udzielenia. W szczególności taką podstawą nie mógł być fakt niezawiadomienia wszystkich współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości o prowadzonym postępowaniu, a także niespójność pozwolenia na budowę z decyzją w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ostatnio wymieniona decyzja wskazuje bowiem ogólnie na przeznaczenie terenu na określone cele. Na innej płaszczyźnie wydawane jest natomiast pozwolenie na budowę, którego celem nie jest powtarzanie decyzji Burmistrza. Ponadto zdaniem skarżących, skoro są oni właścicielami nieruchomości, to spełnili warunek przewidziany w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Żądanie przedłożenia prawomocnych wyroków sądowych w sprawie opróżnienia lokali przez najemców jest ich zdaniem wymogiem pozaprawnym. Wreszcie skarżący zarzucili, że w projekcie budowlanym wskazano istniejące obiekty w stosownej skali, stąd projekt ten nie narusza art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2004 r. skarżący dodali, że w sprawie brak było podstaw do wznowienia postępowania bowiem osoby, które złożyły zgodę na budowę w granicy działki tj. M.N. i W.P. w sposób dorozumiany były zarządcami sąsiednich nieruchomości. Bez znaczenia dla dalszej rozbudowy obiektu był również fakt zajmowania lokali mieszkalnych w budynku skarżących przez ich lokatorów. Oczywistym jest bowiem, że skarżący nie wkroczyliby do cudzych mieszkań i "nie wyrzucili lokatorów na bruk". Skarżący wyjaśnili, że aktualnie z czterech lokatorów, wyprowadzili się już małż. K., wobec małż. G. orzeczona została eksmisja z prawem do lokalu socjalnego, a lokatorka M.P. od lat nie płaci czynszu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 i § 2 kpa uchylenie decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy jest dopuszczalne w sytuacji wystąpienia jednej z przesłanek wznowieniowych przewidzianych w art. 145 § 1 kpa lub 145a kpa przy równoczesnym braku przesłanek negatywnych określonych w art. 146 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jako podstawę wznowienia z urzędu postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty K. z dnia [...].II.1999 r. w sprawie udzielenia skarżącym B. i P. W. pozwolenia na budowę powołano art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Przepis ten stanowi, że wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie cytowanego wyżej przepisu było uzasadnione. Okazało się bowiem, że w dacie udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę obejmującego inwestycję w postaci rozbudowy i adaptacji części budynku mieszkalno-handlowego na sklep, nie legitymowali się oni prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Fakt ten ujawniono po wydaniu decyzji ostatecznej, w odrębnym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Powołane wyżej okoliczności faktyczne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy skoro, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) jednym z koniecznych warunków uzyskania pozwolenia na budowę jest posiadanie przez inwestora wskazanego wyżej uprawnienia. Należy dodać, że zgodnie z legalną definicją pojęć zawartych w ustawie - Prawo budowlane przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 ustawy). Odnosząc powyższą regulację do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że w sprawie bezspornym było, że skarżący są właścicielami zabudowanej budynkiem mieszkalno-handlowym nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...].II.1999 r. Z niekwestionowanych przez skarżących ustaleń organów obu instancji wynikało nadto, że w przedmiotowym budynku znajdowały się lokale mieszkalne zajmowane przez ich najemców (łącznie 4 rodziny), którzy tytuł prawny do tych lokali uzyskali w przeszłości na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale (por. k. 20 akt adm.). Tymczasem decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca skarżącym pozwolenia na budowę (z dnia [...].II.1999 r.) dotyczyła również tej części budynku, która obejmowała wskazane wyżej lokale. Przewidywała przy tym zmianę ich przeznaczenia z mieszkalnych na użytkowe (sklep). W tej sytuacji legitymowanie się przez skarżących prawem własności przedmiotowej nieruchomości nie mogło stanowić dostatecznego tytułu do dysponowania tą nieruchomością na wskazane wyżej cele budowlane. Jakkolwiek prawa właścicielskie obejmujące korzystanie z rzeczy i rozporządzanie rzeczą (art. 140 kc) mają charakter bezwzględny i dają właścicielowi najdalej idące uprawnienia do rzeczy, to w określonych sytuacjach mogą być ograniczone np. prawami innych osób. Regulujący problematykę ochrony własności art. 222 kc, w § 1 stanowi, że właściciel może żądać od osoby, która włada faktycznie jego rzeczą, ażeby rzecz została mu wydana, chyba że osobie tej przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania rzeczą. Takie uprawnienie może wynikać ze stosunku obligacyjnego jakim jest najem. Jeżeli zatem w przedmiotowej nieruchomości znajdują się lokale mieszkalne pozostające we władaniu najemców, to jest to czynnik hamujący uprawnienia właścicielskie skarżących do dysponowania tymi lokalami na cele budowlane polegające na zmianie ich przeznaczenia z lokali mieszkalnych na użytkowe. Takie zamierzenia inwestycyjne skarżących niewątpliwie naruszają istotę stosunku prawnego wynikającego z umowy najmu lokali mieszkalnych (zakres uprawnionego władania rzeczą przez najemcę). Wskazane wyżej okoliczności uzasadniały zatem uchylenie decyzji ostatecznej Starosty K. z dnia [...].II.1999 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa. W toku wznowionego postępowania skarżący w żaden sposób nie wykazali aby umowy najmu lokali mieszkalnych zostały skutecznie rozwiązane lub też, aby wygasły w następstwie innych zdarzeń prawnych. Usprawiedliwiało to przyjęcie, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji skarżący również nie legitymowali się prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele określone w ich wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący powołali się jedynie na fakt wniesienia powództw o opróżnienie lokali mieszkalnych przez zajmujących je lokatorów, przy czym po wniesieniu skargi - w piśmie z dnia [...].VIII.2004 r. - dopiero wskazali na zamiar wytoczenia takiego powództwa w stosunku do jednego z nich, nadal mieszkającego w nieruchomości skarżących. W świetle powyższego, orzekając co do istoty sprawy organ odwoławczy miał uzasadnione podstawy do uznania, że skarżący nie spełnili warunku przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. Okoliczność ta stanowiła wystarczającą podstawę do odmowy udzielenia im pozwolenia na budowę. Dlatego Sąd za zbędną uznał potrzebę odniesienia się do dalszych argumentów, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Nawiązując do zarzutów skargi należy dodać, że na ocenę zaskarżonej decyzji w zakresie wyżej omówionym nie mogła mieć wpływu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].X.2001 r., którą na podstawie art. 68 Prawa budowlanego nakazano skarżącym opróżnienie pomieszczeń mieszkalnych zajmowanych przez wymienionych w niej najemców z poddasza i piętra budynku mieszkalno-handlowego w K. przy ul. [...] z uwagi na zły stan techniczny budynku i wykonanie do [...].XI.2001 r. doraźnego zabezpieczenia obiektu dla usunięcia zagrożenia ludzi i mienia. Powołana decyzja nie kształtuje bowiem cywilnoprawnych uprawnień i obowiązków lokatorów lokali mieszkalnych, w szczególności nie prowadzi do utraty przez nich przymiotu najemcy. Prawa i obowiązki związane z utratą tytułu do lokalu, czy przyznaniem lokalu zamiennego mogą być określone jedynie w procesie cywilnym (por. str. 173-175 Prawo budowlane Komentarz Zdzisław Kostka Oś. Doradztwa i Doskonalenia Kadr Gdańsk 2004). Z przyczyn wyżej wskazanych na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska brak podpisu sędziego sprawozdawcy spowodowany jest jego chorobą /-/ J.Szaniecka MK