II SA/Po 1101/17

Dnia 11 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi R. M. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2017 roku w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia [...] r. (k. 2 akt sądowych) R. M. wniósł skargę na złożoną mu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycję zatrudnienia z dnia 25 kwietnia 2017 r. (k. 20 akt administracyjnych). Domagał się uznania, że propozycja zatrudnienia jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej niż wymienione w art. 3 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej "P.p.s.a."). Skarżący wniósł między innymi o uchylenie zaskarżonego aktu. W tym miejscu należy zasygnalizować, że co prawda w piśmie inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne R. M. zaskarżył także pismo z czerwca 2017 r. (bez daty dziennej), [...], jednak w trakcie rozprawy w dniu 11 kwietnia 2018 r. doprecyzował, że przedmiotem zaskarżenia jest w istocie propozycja zatrudnienia datowana na 25 kwietnia 2017 r. (k. 139 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie jest propozycja zatrudnienia z dnia 25 kwietnia 2017 r. złożona skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Ocenę dopuszczalności skargi poprzedzić musiała w pierwszej kolejności ocena charakteru pisemnej propozycji nowych warunków zatrudnienia, a w szczególności, czy stanowi ona jedną z form działania organów administracji publicznej, określoną w przepisach dotyczących właściwości sądów administracyjnych, wymogu podjęcia bądź nie przez organ takiego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona propozycja nie stanowi żadnego z aktów o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 1-3 i 4a-7 P.p.s.a., nie stanowi ona również decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że będąc szczególnym rodzajem aktu administracyjnego, decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por.: uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999/1/3). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż nie ma przepisów prawa przewidujących, że konkretyzacja prawa (przedstawienie propozycji zatrudnienia) ma nastąpić w drodze decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r., I OSK 2587/17, I OSK 2645/17, I OSK 2794/17, I OSK 2800/17, I OSK 2830/17, z dnia 23 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2798/17, I OSK 2795/17, I OSK 2799/17, I OSK 2804/17, I OSK 2772/17, I OSK 2825/17, I OSK 2805/17, I OSK 2829/17, I OSK 2823/17, I OSK 2831/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu wskazać należy, że art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przewiduje, że skarga do sądu administracyjnego służy na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu (T. Woś [w:] T, Woś (red.), H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, wyd. el., komentarz do art. 3, pkt 47), że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 określają następujące elementy: 1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia, wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., 2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, 5) akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dokonując oceny charakteru propozycji zatrudniania lub pełnienia służby odwołać należy się do przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej także "P.w.K.A.S."). Stosownie do art. 170 ust. 2 P.w.K.A.S. pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. przywołane wyżej postanowienia z dnia 18 stycznia 2018 r. oraz z dnia 23 stycznia 2018 r.), z którym to poglądem należy się zgodzić: - propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych), - funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, - propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, - ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 P.w.K.A.S. i odnoszącym się do przyjętej propozycji służby), - dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższe na uwadze uznał, iż propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Z powyższych względów nie można uznać, iż propozycja zatrudnienia złożona skarżącemu stanowi akt lub czynność, która podlegałaby kognicji sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.