II SA/Po 1105/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...]. sprawy ze sprzeciwu M. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. D. kwotę [...]złotych ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy B. działając na podstawie art. 50 ust 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił ustalenia dla spółki [...] sp. z o.o. lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce o numerze ewid.: [...], położonej w miejscowości [...] przy ul. [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. spółka [...] Sp. z o. o. złożyła wniosek w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. O wszczęciu postępowania administracyjnego, a także o kolejnych etapach jego prowadzenia strony były informowane w drodze obwieszczeń umieszczanych na tablicy ogłoszeń zlokalizowanej w budynku Urzędu Miasta i Gminy B. oraz publikowanych na stronie internetowej Miasta i Gminy B., natomiast właściciele nieruchomości, na której ma zostać przeprowadzona przedmiotowa inwestycja celu publicznego informowani byli na piśmie. Ostatecznie skorygowany projekt decyzji, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p. został uzgodniony przez Marszałka Województwa W. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], natomiast Powiatowy Konserwator Zabytków w P. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], umorzył w całości postępowanie uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego. Ponadto projekt decyzji przekazany został do uzgodnień przez Marszałka Województwa W., Departament Środowiska w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych i Departament Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie ochrony melioracji wodnych, Starosty [...] w sprawach ochrony gruntów rolnych oraz W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego w dniach [...] r. i [...] r. wpłynęło do organu 63 indywidualnych protestów oraz 2 grupowe protesty podpisane przez 71 oraz 159 osób fizycznych przeciwko wydaniu pozytywnej decyzji dla przywołanego na wstępie przedsięwzięcia. W protestach podnoszono obawy związane z narażeniem mieszkańców na ciągłe i szkodliwe promieniowanie planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Podniesiono także kwestię naruszenia przepisów związanych z ochroną zabytków, ze względu na bliskie sąsiedztwo terenu inwestycji z założeniem urbanistycznym miasta B. - obszarem wpisanym do rejestru zabytków oraz znajdującymi się na nim budynkami wpisanymi do rejestru zabytków lub znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (np. kościół pw. Św. Krzyża w B.). Protestujący wskazywali również na wyniki kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w sprawie postępowań administracyjnych związanych z funkcjonowaniem stacji bazowych telefonii komórkowej – NIK wskazał, że przepisy są niejasne i że część stacji bazowych telefonii komórkowych funkcjonowała bez analiz ich oddziaływania na sąsiednie nieruchomości. Organ I instancji podzielił zastrzeżenia dotyczące niejasności przepisów związanych z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ponieważ nie chronią one w wystarczający sposób interesów osób trzecich. Ponadto, w szerszym ujęciu urbanistycznym planowany maszt tworzyłby element dysharmonijny dla otaczającej zabudowy i panoramy miasta – ze względu na swoją wysokość 49,95 m n.p.t. i odmienny charakter stałby się on dominantą krajobrazową, co niewątpliwie stanowiłoby rażące naruszenie ładu przestrzennego. Oddziaływanie widokowe tego typu konstrukcji dochodzi do kilku kilometrów i w sposób trwały ingeruje w walory architektoniczne całej okolicy, tym bardziej, że w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji dominuje zabudowa mieszkaniowa, o wysokości do 10 m n.p.t., natomiast wysokość najwyższego obiektu w sąsiedztwie inwestycji nie przekracza 25 m n.p.t. Dlatego też ustalenie lokalizacji dla masztu telekomunikacyjnego, o wysokości 49,95 m na działce objętej wnioskiem byłoby naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Organ I instancji powołał się także na przepis art. 7 K.p.a. i ochroniony nim słuszny interes obywateli. Zdaniem Burmistrza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 56 u.p.z.p. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. spółka [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła rażące naruszenie prawa, w tym w szczególności: (1) przepisu art. 56 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego mimo, że zamierzona przez spółkę inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami; (2) przepisu art. 6 K.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych; (3) przepisu art. 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego, a nie uznaniowego. Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga zatem powołania się na konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, zawierające przeszkodę w realizacji inwestycji, a w realiach niniejszej sprawy brak jest takich przeszkód. Następnie wskazano, że ustawodawca nie uzależnił realizacji konkretnych przedsięwzięć od społecznej aprobaty inwestycji. Fakt występowania protestów lokalnej społeczności w żadnym wypadku nie stanowi negatywnej przesłanki dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w świetle zgromadzonego materiału dowodowego wszystkie zarzuty odwołania okazały się zasadne. Organ I instancji niezgodnie z prawem oparł uzasadnienie decyzji odmownej na przesłankach wynikających z naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p oraz art. 7 K.p.a., albowiem zgodnie z art. 56 u.p.z.p. przepis art. 1 ust. 1 i 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a powoływany przez organ I instancji przepis art. 7 K.p.a. nie jest przepisem prawa materialnego. Ponadto, po przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy uznał, że postępowanie w sprawie nie było przeprowadzone zgodnie z trybem określonym w art. 53 u.p.z.p. Wobec tego organ I instancji winien jeszcze raz przeprowadzić postępowanie w sprawie, uwzględniając właściwy tryb postępowania dla tego typu inwestycji i winien przestrzegać bezwzględnie obowiązujących norm określających niezbędne elementy uzasadnienia decyzji. W sprzeciwie z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. D. wniósł o uchylenie opisanej wyżej decyzji Kolegium w całości, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że organ II instancji błędnie uznał, że uchylona decyzja jest sprzeczna z przepisami prawa, albowiem sporna inwestycja miała zostać zlokalizowana na obszarze zabudowanym, w najbliższym sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, co wiąże się z oddziaływaniem promieniowania elektromagnetycznego w miejscach stale dostępnych dla ludności i może prowadzić do przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Ponadto, z uwagi na charakter zabudowy sąsiadującej, sporna bezobsługowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie daje się pogodzić z wymogami urbanistyki i architektury dla danego obszaru. W konsekwencji Kolegium naruszyło przepis art. 138 § 2 K.p.a., bowiem decyzja organu I instancji była prawidłowa i nie zaistniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek częściowo z innych przyczyn, niż w nim podniesiono. Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji, która wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 a P.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a P.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Co istotne na gruncie rozpatrywanej sprawy, zgodnie z art. 64 e P.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.), lub też oddala sprzeciw w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji (art. 151 a § 2 P.p.s.a.). Tak więc zakreślając kwestie będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd wyjaśnia, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się bowiem od załatwienia sprawy co do jej istoty. Jak wynika ze stanowiska organu odwoławczego, powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było przeprowadzone przez organ I instancji postępowania z naruszeniem trybu określonego w art. 53 u.p.z.p. Niemniej jednak Kolegium formułując ten zarzut nie wskazało na konkretne uchybienia w procedurze uregulowanej tym przepisem. Tymczasem art. 53 u.p.z.p. reguluje postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego określając tryb zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji kończącej postępowanie, formułując wymóg dokonania w postępowaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także wymóg dokonania uzgodnień z właściwymi organami przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej oraz tryb dokonywania tych uzgodnień. Kolegium uznając, że organ I instancji naruszył procedurę z art. 53 u.p.z.p. winien więc wskazać na konkretne uchybienia trybu zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji kończącej postępowanie, czy też na brak lub wadliwość analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, lub też uchybienia w zakresie uzgodnienia decyzji z właściwymi organami. Brak jest jednak takich rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w aktach sprawy znajdują się zawiadomienia i obwieszczenia oraz projekt decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wraz z analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz uzgodnieniami dokonanymi w toku postępowania przed organem I instancji. Oprócz tego organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 56 u.p.z.p. poprzez oparcie odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej na przesłankach wynikających z naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 7 K.p.a. Sąd wskazuje jednak, że art. 56 u.p.z.p. jest przepisem prawa materialnego i dokonanie jego błędnej wykładni nie mogło stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Jak już bowiem wskazano, jest to możliwe jedynie w przypadku, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co istotne, organ odwoławczy formułując zalecenia co do dalszego postępowania nie wskazał na braki materiału dowodowego, które stoją na przeszkodzie wydaniu decyzji merytorycznej i wymagają uzupełnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu. Kolegium jedynie ogólnikowo wskazało, że organ I instancji winien uwzględnić właściwy tryb postępowania w sprawie i przestrzegać bezwzględnie obowiązujących norm określających niezbędne elementy uzasadnienia decyzji. Wobec tego zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wskazując jako podstawę uchylenia art. 138 § 2 K.p.a. tak naprawdę nie wskazał jakie konkretnie normy postępowania zostały naruszone, w swojej decyzji odnosząc się wyłącznie do kwestii wykładni prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wskazań, jakie to czynności dowodowe należy przeprowadzić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. A skoro organ odwoławczy nie znalazł uchybień w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji, nie wskazał w jakim zakresie naruszono przepisy postępowania oraz w jakim zakresie należy uzupełnić materiał dowodowy, to powinien dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu dotyczących nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, Sąd wskazuje, że nie mogą być one rozpoznawane w niniejszej sprawie. Nie może być też przedmiotem kontroli prawidłowość ocen organu, co do zasadności zarzutów odwołania. Mając powyższe na uwadze Sąd działają na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu decyzji zaistnienia w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.