II SA/Po 1107/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi D. spółka jawna [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018r. Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") – po rozpatrzeniu odwołania "[...]" (dalej "D. sp.j.") – utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] 2018 r., [...], którą odmówiono odwołującej się ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny – kruszywa naturalnego (piasku) z części złoża [...] zalegającego w obrębie działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...] w powiecie [...]. Decyzje wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2015 r. [...] sp.j. wystąpiła do Burmistrza o wydanie na jej rzecz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji opisanego wyżej przedsięwzięcia (zob. za k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazali, że kwalifikuje się ono do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (na datę wniosku Dz. U. Nr 213, poz. 1397, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej "r.ws.przedsięwzięć"). Dnia 2 lutego 2016 r. Burmistrz sporządził obwieszczenie o prowadzonym postępowaniu na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej "u.u.i.ś.") (k. 6-9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Tego samego dnia skierował także wniosek do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. o wydanie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia (k. 10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia 22 lutego 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zgłosił wątpliwości co do potrzeby wystąpienia o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zwracając uwagę, że prawo do wydobycia kopaliny w obrębie działek [...] i [...] było wcześniej już objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] 2011 r., [...] (k. 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W trakcie postępowania uwagi co do oddziaływania przedsięwzięcia zgłaszali okoliczni mieszkańcy (k. 12, 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia 22 marca 2016 r. [...] sp.j., odnosząc się do stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwróciła się do organu o wyjaśnienie, czy wcześniejsza decyzja z dnia [...] 2011 r., [...] może stanowić podstawę wystąpienia z wnioskiem koncesyjnym na wydobycie ze złoża [...] (zob. k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji; kopia decyzji z dnia [...] 2011 r. znajduje się w pierwszej teczce akt, przy wniosku inwestora – uw. Sądu). Pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r. Burmistrz skierował do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (a także do wiadomości do [...] sp.j.) wyjaśnienie, że decyzja z dnia [...] 2011 r., [...] nie może już posłużyć dla realizacji przedsięwzięcia w niej opisanego, gdyż upłynęły terminy wskazane w art. 73 ust. 3-5 u.u.i.ś. (przy uwzględnieniu przepisów przejściowych) (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 19 maja 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 66 i 68 u.u.i.ś. wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (za k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 63 ust. 1 i 4, art. 66 i art. 68 u.u.i.ś. nałożył na [...] sp.j. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ustalił zakres raportu (k. 22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). O powyższym obwieszczono stosownie do art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. (k. 23-26 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Burmistrz zawiesił postępowanie na podstawie art. 63 ust. 5 u.u.i.ś. do czasu przedłożenia przez [...] sp.j. raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (k. 27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 20 listopada 2016 r. do organu wpłynął złożony przez [...] sp.j. raport (za k. 33 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] Burmistrz podjął postępowanie (k. 34 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Tego samego dnia organ wystąpił także do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. (k. 35 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na dalszym etapie postępowania z udziałem społeczeństwa zgłaszano kolejne wystąpienia mieszkańców (reprezentowanych przez sołtysa [...]) wyrażające sprzeciw wobec planowanej inwestycji (k. 44 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 27 stycznia 2017 r., [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zwrócił uwagę na konieczność uzupełnienia raportu (k. 48 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 24 lutego 2017 r. [...] sp.j. uzupełniła raport (zob. dokumentację za k. 52 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1, ust. 3, 4 i 7 u.u.i.ś. uzgodnił realizację przedsięwzięcia [...] sp.j. (za k. 52 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wezwaniem z dnia 27 kwietnia 2017 r., [...] Burmistrz wezwał [...] sp.j. do uzupełnienia dokumentacji (k. 57 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Odpowiedź inwestora wpłynęła 8 maja 2017 r. (k. 58 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] 2017 r., [...] organ ponownie wystąpił do [...] sp.j. o wyjaśnienia (k. 64 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 5 czerwca 2017 r. grupa okolicznych mieszkańców ponownie zgłosiła protest przeciwko inwestycji (k. 65 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. [...] sp.j. odpowiedziała na wezwanie z dnia [...] 2017 r. (k. 66 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 31 lipca 2017 r. pełnomocnik ustanowiony przez [...] sp.j. wezwał organ do niezwłocznego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (k. 77 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W odpowiedzi organ przesłał pełnomocnikowi inwestora wyjaśnienia datowane na 11 sierpnia 2017 r. zaznaczając jednocześnie, że załatwi sprawę do 11 września 2017 r. (k. 82 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r., [...] Burmistrz zwrócił się do inwestora o przedstawienie dalszej dokumentacji dotyczącej przedsięwzięcia (k. 83 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 11 października 2017 powyższe wezwanie ponowiono (k. 93 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 9 listopada 2017 r. pełnomocnik [...] sp.j. zarzucił organowi przewlekłość. Jednocześnie odniósł się do wezwania 11 października 2017 r. (k. 58 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Organ odpowiedział na zarzuty pełnomocnika w piśmie z dnia 8 grudnia 2017 r. (k. 103 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Przy piśmie z dnia 8 grudnia 2017 r., [...] Burmistrz przekazał zgromadzone w sprawie materiały Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska wnosząc o ponowne uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia (k. 104 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska po raz kolejny uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia w trybie art. 77 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 u.u.i.ś. Dnia 18 stycznia 2018 r., [...] pełnomocnik [...] sp.j. zażądał wydania decyzji zauważając, że nie ma racjonalnych podstaw do dalszego przedłużania postępowania (k. 110 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 23 stycznia 2018 r. ([...] ) Burmistrz wystąpił do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Dyrektora Zarządu Zlewni w P. o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia w trybie art. 77 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. (k. 111 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia (k. 121 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 5 marca 2018 r. do akt sprawy włączono zaświadczenie, że dla terenu objętego postępowaniem uchwałą Rady Miejski9ej Gminy P. z dnia [...] 2018 r., [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy P. - część [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. [...], dalej "plan [...]") uchwalono przeznaczenie rolnicze i zieleni otwartej (k. 122 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] Burmistrz, powołując się na art. 71 ust. 2 pkt 1 i art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., odmówił [...] sp.j. wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (k. 127 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazał, że wedle § 5 [pkt 7 – uw. Sądu] planu [...] na jego obszarze wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a działki przeznaczono pod tereny rolnicze i zieleni otwartej (§ 8 planu). Zdaniem Burmistrza oznacza to, że przedsięwzięcie nie jest zgodne z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym, a to stanowi podstawę do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik [...] sp.j. podkreślił, że dla działek [...] i [...] przewiduje się przeznaczenie rolnicze i zieleni otwartej, a ponadto w planie odnotowano, że na ich obszarze występuje złoże kruszywa naturalnego "[...]". Wedle stanowiska spółki realizacja przedsięwzięcia nie zakłóci rolniczego sposobu zagospodarowania terenu i nie naruszy planu (k. 8-9 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Decyzją z dnia [...] października 2018 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), utrzymało zaskarżoną decyzję Burmistrza w mocy. Powołało się przy tym na zawarte w planie [...] zakazy (§ 5 pkt 7) oraz ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu R/ZO (§ 8) i doszło do przekonania, że inwestycja jest niezgodna z planem. Zdaniem Kolegium nie może być więc ona dopuszczona w świetle art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. (k. 71-75 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W skardze pełnomocnik [...] sp.j. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji ponownie podkreślając, że skarżąca spółka nie zgadza się z organem, co do wniosku o niezgodności przedsięwzięcia z postanowieniami planu [...] Wydobycie kruszywa naturalnego ma być jedynie czasowym działaniem gospodarczym, po którym nieruchomość może docelowo być wykorzystana w sposób określony planem. Eksploracja nie zakłóci systemu melioracji, nie przewiduje się też żadnej zabudowy. Zdaniem [...] sp.j. przedsięwzięcie ani trwale, ani znacząco nie będzie oddziaływać na środowisko. W odniesieniu do działania Kolegium przedstawiono zarzut nie odniesienia się do argumentów zawartych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie powołując się ponownie na § 5 pkt 7 planu [...] Organ zaznaczył też, że nie ma znaczenia okoliczność, iż wydobycie kruszywa miałoby charakter czasowy. Plan nie dopuszcza bowiem nawet czasowej zmiany przeznaczenia terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że kontrolowane postępowanie administracyjne (pomijając aspekt ewentualnej bezczynności czy przewlekłości organu – co w niniejszej sprawie nie jest przedmiotem oceny) zostało przeprowadzone prawidłowo w warstwie proceduralnej w kontekście wymogów K.p.a., ale także przepisów szczególnych dotyczących postępowania tzw. środowiskowego, zwłaszcza w zakresie zapewnienia udziału w nim społeczeństwa. Poszczególne czynności organu i etapy postępowania przytoczone w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia Sąd opisał na podstawie własnego badania akt administracyjnych, stąd zbędne byłoby ponowne ich relacjonowanie. W tym miejscu Sąd ograniczy się jedynie do stwierdzenia, że w prowadzonym postępowaniu dopełniono warunków, które pozwoliły na wydanie decyzji merytorycznej decyzji dotyczącej przedsięwzięcia planowanego przez [...] sp.j. Przechodząc do meritum sprawy administracyjnej objętej kontrolą Sąd podkreśla, że istotą sporu pomiędzy organami a przez [...] sp.j. jest wyłącznie zagadnienie zgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym, który wszedł w życie w trakcie postępowania administracyjnego, ale przed jego zakończeniem w pierwszej instancji. Nie jest przedmiotem sporu, że na obszarze działek [...] i [...] plan [...] określił przeznaczenie R/ZO (tereny rolnicze i zieleni otwartej) (zob. poglądowo k. 36 verte akt sądowych), jak również to, że przedsięwzięcie zostało jednoznacznie określone we wniosku jako polegające na wydobywaniu kopaliny – kruszywa naturalnego (piasku) z części złoża [...] zalegającego właśnie w obrębie wymienionych działek, a więc zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 40 r.ws.przedsięwzięć). Dalsze rozważania należy poprzedzić w tym miejscu pewną uwagą porządkującą. Otóż organy obu instancji powołały jako podstawę prawną odmownych decyzji art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. Zgodnie z istotnym z perspektywy niniejszej sprawy zdaniem pierwszym tego przepisu "właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony". Zastosowanie art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. do badania zgodności przedsięwzięcia planowanego przez [...] sp.j. z planem miejscowym nie jest jednak prawidłowe. Należy bowiem zwrócić uwagę na treść art. 80 ust. 3 u.u.i.ś. Przepis ten stanowi, że "w przypadku działalności określonej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, innej niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia jest nienaruszanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony" (Sąd nadmienia, że jest to brzmienie sprzed wejścia w życie nowelizacji z dnia 15 czerwca 2018 r., Dz. U. poz. 1563, która nie znajdzie zastosowania do niniejszej sprawy – por. jej przepis przejściowy: art. 23 ust. 3). Jak zaznaczono na wstępie, przedmiotem postępowania są środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny – kruszywa naturalnego (piasku) z części złoża [...]. Jest to więc przedsięwzięcie wymagające koncesji na wydobycie kopalin ze złóż. Podpada więc pod działanie Prawa geologicznego i górniczego oraz jest działalnością "inną niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin". To wszystko prowadzi do wniosku, że ocena relacji inwestycji planowanej przez [...] sp.j. opierać się powinna o kryterium "nienaruszania" planu – stosownie do art. 80 ust. 3 u.u.i.ś. (a nie art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.). Powyższa uwaga porządkująca nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na obszarze działek [...] i [...] plan [...] "zakazuje lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 5 pkt 7 planu). Podkreślić w tym miejscu trzeba, czego organy administracji nie zauważyły, że dodatkowo przeszkodą dla inwestycji [...] sp.j. jest § 10 planu [...] Przepis ten stanowi, że "w zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie [...], w tym terenów górniczych [...] ustala się, zgodnie z rysunkiem zachowanie granic i uwzględnienie ograniczeń wynikających z" [...] "§ 5 niniejszej uchwały dla" [...] złóż kruszywa naturalnego [...] [...] nr [...]". Prawodawca lokalny rozwiewa więc wątpliwości i w sposób jednoznaczny precyzuje, że uwarunkowania z § 5 planu, w tym zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie oddziaływać na środowisko (§ 5 pkt 7 planu), dotyczą także terenów, w graniach których występują złoża kruszywa naturalnego. W ocenie Sądu przedsięwzięcie obejmujące wydobycie kruszywa naturalnego na terenie działek [...] i [...], w zakresie w jakim planuje to [...] sp.j., jest więc planem [...] niedozwolone. Nie ulega bowiem wątpliwości, że mamy do czynienia z perspektywą wydobycia w skali uzasadniającej zaliczenie przedsięwzięcia do potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 40 a i b r.ws.przedsięwzięć, a to jest wykluczone przez § 5 pkt 7 i § 10 planu. Wreszcie podkreślić należy, że działkom [...] i [...] nadano w planie przeznaczenie R/ZO – tereny rolnicze i zieleni otwartej, gdzie zakłada się "zachowanie dotychczasowego rolniczego sposobu zagospodarowania, w tym zachowania istniejących zadrzewień i zakrzewień". Żadne przepisy planu (zwłaszcza § 8) nie dopuszczają odstępstwa od tak przyjętego sposobu zagospodarowania. Także z tego powodu realizacja przedsięwzięcia planowanego przez [...] sp.j. jawi się w świetle planu [...] jako niedopuszczalna. Rację ma Kolegium, które odpierając zarzuty skargi zaznacza, że nie ma znaczenia fakt, iż inwestor zamierza zmienić zagospodarowanie działki na określony tylko okres czasu. Istotne jest, że zmiany rolniczego zagospodarowania terenu w planie nie przewidziano, a do tego wykluczono możliwość realizacji w jego granicach przedsięwzięć mogących choćby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd podkreśla też, że sam fakt, iż złoże "[...]" nr [...] zostało w planie [...] ujawnione wynika z realizacji wymogu określonego z art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. Wskazanie złoża, wobec braku innych regulacji pozwalających na jego eksploatację, nie może być odczytywane jako sugestia co do możliwości jego wykorzystania. Podsumowując, w ocenie Sądu w postępowaniu administracyjnym, wobec uchwalenia i wejścia w życie planu [...] obejmującego swoim działaniem także działki [...] i [...] (zob. k. 36 verte akt sądowych), wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z wnioskiem [...] sp.j. nie było możliwe. Zupełnie ubocznie Sąd wskazuje, że plan [...] ma znaczenie nie tylko w kontekście postępowania środowiskowego, ale także może wpływać na możliwość udzielenia koncesji wydobywczej (por. art. 7 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego). W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) uznając, że zachodziły podstawy do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia planowanego przez [...] sp.j. Niezależnie Sąd wyjaśnia, że dostrzega uwypuklany przez pełnomocnika skarżącej spółki fakt, że postępowanie administracyjne było prowadzone przez Burmistrza przez znacząco długi okres czasu, a to spowodowało, że w międzyczasie wszedł w życie plan [...] wykluczający możliwość wydania na rzecz [...] sp.j. pozytywnej decyzji. Ocena jednak, czy doszło do bezczynności/przewlekłości organu i jakie powoduje to skutki w zakresie praw i obowiązków stron (w tym ewentualnie odszkodowawczych) pozostaje poza granicami niniejszej sprawy.