II SA/Po 1109/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu w dniu 30 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym skargi M. K. i I. K. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2014 r. nr ... w przedmiocie oddalenia wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości; postanawia odrzucić skargę /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak W dniu 2 września 2014r. M. K. i I. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2014r. oddalające wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (w udziale ...) nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, położonej w P. przy ulicy Ł., oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr ... o pow. ... m2, obręb ..., zapisana w księdze wieczystej KW Nr ..., jest nieuzasadniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga podlega odrzuceniu. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 tej ustawy stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydane m.in. na podstawie art. 79 ust. 3 i art. 80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 518) – dalej jako "u.g.n.", które dotyczyło wniosku skarżących o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona. Problematyka dotycząca opłat za użytkowanie wieczyste, jako postępowanie szczególne, została uregulowana w art. 77-81 u.g.n. Postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej odbywa się w ten sposób, iż przed jej aktualizacją organ powinien na piśmie wypowiedzieć użytkownikowi wieczystemu opłatę dotychczasową. Użytkownik wieczysty może zaś (nie godząc się z zaproponowaną wysokością nowej opłaty) wnieść do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na położenie nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia wniosek o ustalenie, że aktualizacja wspomnianej opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (zgodnie z art. 78 ust. 2 u.g.n.). Jak wynika z art. 78 ust. 3 u.g.n., wniosek ten użytkownik wieczysty składa przeciwko właściwemu organowi. Kolegium, po doręczeniu odpisu wniosku organowi, wyznacza rozprawę, podczas której powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli tak się nie stanie, kolegium wydaje orzeczenie, od którego nie przysługuje odwołanie, bowiem zarówno użytkownik wieczysty jak i organ mogą zgodnie z art. 81 ust. 1 u.g.n. wnieść sprzeciw, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i powoduje, że kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, przy czym wniosek złożony w trybie art. 78 u.g.n. zastępuje pozew, a orzeczenie kolegium traci w ten sposób moc. Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch fazach. W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego, że w postępowaniu przed kolegium, na mocy art. 79 ust. 4 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1457/10, Lex nr 1082652) odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. W postanowieniu z dnia 6 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt I OSK 1189/12 wskazał, że "wydawane przez kolegium orzeczenie (merytoryczne) nie jest decyzją administracyjną. Znamienne jest bowiem to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, mówiąc o rozstrzygnięciu kolegium posługuje się nie terminem "decyzja" a używa określenia "orzeczenie". Zatem, choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, nie każde jednak orzeczenie jest decyzją administracyjną. Ponadto, gdyby ustawodawca nie widział różnic pomiędzy decyzją a orzeczeniem, wydawanym w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n., to nic nie stało na przeszkodzie by rozstrzygnięcie zostało określone właśnie mianem decyzji administracyjnej". Również w orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się (por. również poglądy i orzecznictwo przytoczone w Komentarzu Gerarda Bieńka i innych do ustawy o gospodarce nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2005 r., str. 317), że wieczyste użytkowanie oraz związane z nim spory o wysokość opłat z tego tytułu i możliwość ich aktualizacji mają charakter cywilnoprawny. Biorąc powyższe pod uwagę, oraz fakt, iż w dniu 25 listopada 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 12/13), w której na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – dopuścił jedynie możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianej uchwały, (cyt.): "W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia, przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty". W rozpatrywanej sprawie orzeczenie Kolegium, choć uwzględnia okoliczność wniesienia wniosku po terminie, w istocie ma charakter merytoryczny. Zatem, w myśl ww. uchwały NSA, którą zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązany jest respektować, aby poddać ocenie sądu administracyjnego prawidłowość uznania przez Kolegium, że termin określony przepisem art. 78 ust. 2 u.g.n. ma charakter materialny, należałoby wywieść skargę na bezczynność tego organu. Zarówno sposób zredagowania treści skargi jak i brak wyczerpania środków zaskarżenia przed jej wniesieniem (określonych przepisem art. 52 p.p.s.a) nie pozwalają uznać, iż przedmiotowa skarga powinna zostać uznana za skargę na bezczynność. Z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę odrzucił. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak