II SA/Po 111/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia odrzucić skargę /-/B. Kamieńska Decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...), Burmistrz Gminy K. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonej w K., oznaczonej nr geodezyjnym (...), zapisanej w księdze wieczystej (...), stanowiącej własność Skarbu Państwa z nieruchomością stanowiącą działkę nr (...) będącą własnością D. B. i A. B., orzekając jednocześnie o przekazaniu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Środzie Wlkp. Uzasadniając swoją decyzję Burmistrz wskazał, że w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu (...) listopada 2007 r. nie doszło do zawarcia ugody granicznej, natomiast z analizy dokumentacji włączonej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wynikało, że brak jest podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez D. B. i A. B. – decyzją z dnia (...) października 2008 r. Nr (...) uchyliło zaskarżoną decyzje i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium ze zgromadzonej dokumentacji wynikało, że przedmiotem rozgraniczenia nieruchomości było ustalenie linii brzegowej Jeziora K., stanowiącego działkę ograniczoną nr geodezyjny (...), z nieruchomościami sąsiednimi, w tym z działką nr (...) będąca własnością odwołujących się. Ponieważ Jezioro K. jest zaliczane do śródlądowych wód powierzchniowych stanowiących własność publiczną, kwestia rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi od gruntów przyległych jest uregulowana ustawą Prawo wodne. Zgodnie z art. 115 pkt 2 ppkt 3 powyższej ustawy, linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny, właściwy Starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej. Skoro zatem Burmistrz bezpodstawnie wszczął postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości, postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Gmina K., w imieniu której działał Burmistrz Gminy. Możliwość wniesienia skargi została uzasadniona naruszeniem interesu prawnego Gminy przez wydanie zaskarzonej decyzji, która uniemożliwiła Gminie wykonanie zadań własnych polegających na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego powoduje, że niemożliwa staje się realizacja uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 marca 2008 r. nr XXI/212/2008 w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Miasta i Gminy na lata 2008-2017, przewidującej budowę ścieżek rowerowych, szlaków turystycznych, miejsc postojowych przez zagospodarowanie brzegów jeziora. Zdaniem Burmistrza, reprezentującego Gminę w przedmiotowej sprawie, granicą rozgraniczającą nieruchomości nie jest linia brzegowa, bowiem granice działki nr (...) nie dochodzą do krawędzi brzegu. Tym samym organ drugiej instancji błędnie przyjął, że przedmiotem rozgraniczenia było ustalenie linii brzegowej Jeziora K. Ponadto Kolegium nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie wskazało, na jakich dowodach oparło swoje rozstrzygnięcie. Wskazano wreszcie, że podstawą rozgraniczenia pomiędzy nieruchomościami powinny być przepisy prawa cywilnego, a nie Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie podnosząc, iż skarżącym jest w istocie Burmistrz, działający w imieniu Gminy, który jako organ jednostki samorządu terytorialnego, właściwy do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej nie ma zdolności do wnoszenia skargi na rozstrzygnięcie organu II instancji wydanych w wyniku rozpatrzenia odwołania od wydanych przez niego decyzji pierwszoinstancyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest zdolność skargowa jednostki samorządu terytorialnego – Gminy K. – w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania sądowoadministacyjnego nie może być organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji, bowiem jego rola w postępowaniu skończyła się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej (wyrok NSA w Warszawie z dnia 15.02.2006 r. sygn. akt I OSK 460/05, Lex 193976). Ponieważ nadrzędnym celem postępowania sądowoadministacyjnego jest ochrona wolności i praw jednostki przed niezgodnym z prawem działaniem administracji publicznej, sądy administracyjne jako organy wymiaru sprawiedliwości nie są właściwe do rozpatrywania odwołań organów niższego stopnia od decyzji organów wyższego stopnia, którymi uchylono rozstrzygnięcie pierwszej instancji. Kontrola administracji publicznej w rozumieniu ustawy o ustroju sądów administracyjnych nie może oznaczać naruszenia przez sąd zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dopuszczenie możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć przez organy I instancji doprowadziłoby do podważenia zasady instancyjności postępowania administracyjnego oraz pozbawiłoby sądy funkcji organów ochrony prawnej, powodując iż w istocie stałyby się one kolejną instancją w toku postępowania administracyjnego. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w treści art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które jako kryterium uzasadniające wniesienie skargi do sądu administracyjnego uznaje istnienie interesu prawnego skarżącego. Wymóg powyższy ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 16.01.2007 r. sygn. akt I OSK 389/06, Lex 290703). Taka konstrukcja interesu prawnego sprawia, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna uległa bezpośredniej zmianie na skutek władczych działań organów administracji państwowej, przy czym naruszenie powyższe musi mieć charakter zindywidualizowany i skonkretyzowany. Jedynie bezpośrednie naruszenie konkretnej normy prawnej może skutkować udzieleniem ochrony prawnej przez sąd administracyjny. Tym samym skarżący musi wykazać na czym polegało naruszenie prawa lub interesu prawnego, którego dopuściły się organy administracji, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. W przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylona została decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia (...) stycznia 2008 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i przekazaniu sprawy rozgraniczenia do rozpatrzenia Sadowi Rejonowemu w Środzie Wlkp. Orzeczenie Burmistrza stanowiło załatwienie – choć niemerytoryczne – indywidualnej sprawy administracyjnej i zakończenie postępowania administracyjnego wszczętego przez ten organ z urzędu w dniu (...) lipca 2007 r. Burmistrz Gminy K. działał więc w sprawie jako organ I instancji. Organ I instancji, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, nie może skutecznie wywieść skargi do sądu (J.P.Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz" W.P. Lexis Nexis 2008 r., s. 153, 206). Pomimo określenia skarżącego jako Gminy K. w skardze nie powołano się na istnienie interesu prawnego Gminy wywodzącego się z przepisów prawa prywatnego, ale odwołano się do sfery prawa publicznego, do pozycji gminy i jej organów na gruncie publicznoprawnym, do zadań gminy jako jednostki samorządu terytorialnego. W skardze wskazano, iż wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego przez Burmistrza było związane z realizacją zadań własnych Gminy, wynikających z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym i uchwały Rady Miejskiej w sprawie przyjęcia strategii rozwoju Miasta i Gminy K. na lata 2008-2017, zaś zaskarżona decyzja Kolegium uniemożliwia realizację tych zadań. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wniesienie skargi jest w istocie próbą obejścia prawa przez organ wydający decyzję w pierwszej instancji oraz zostało wykorzystane do rozstrzygnięcia sporu na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Taką skargę należy uznać za niedopuszczalną. Jak już wyżej wykazano, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, iż gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w I instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga podlegała odrzuceniu. /-/B. Kamieńska