II SA/Po 111/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania R. K., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] 2018 r., [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego odwołującemu się prawa jazdy kategorii C. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Przy piśmie z dnia 22 maja 2018 r. Sąd Rejonowy w T. przesłał Staroście odpis prawomocnego wyroku z dnia [...] 2018 r., [...] dotyczący skazanego R. K., w którym orzeczono wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, "do prowadzenia których upoważnia prawo jazdy kategorii B, na okres 3 (trzech) lat". Zaznaczono, że wykonywanie środka karnego należy liczyć od daty zatrzymania prawa jazdy, czyli 30 grudnia 2017 r. (k. 27-28 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 8 czerwca 2018 r., [...] Starosta, powołując się na art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 665 ze zm.) oraz § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm., dalej "rozporządzenie z dnia 24 lutego 2016 r.") zawiadomił R. K. o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia kierowcy uprawnień do kierowania pojazdami (k. 26 akt administracyjnych organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 26 czerwca 2018 r., [...] Starosta, powołując się na wyżej wymienione przepisy, a także na art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 341 – uw. Sądu, dalej "u.k.p."), orzekł o cofnięciu R. K. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w T. [...] (k. 25 akt administracyjnych organu pierwszej instancji. W tym miejscu można dodać, że następnie decyzjami z dnia [...] 2018 r., [...] (k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), [...] (k. 20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz [...] (karta bez numeru, za k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) R. K. został skierowany odpowiednio na badania lekarskie, psychologiczne oraz kurs reedukacyjny. Wszystkie te decyzje wykonał, dostarczając stosowne zaświadczenia i orzeczenia (zob. k. 22 i następna oraz k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wcześniej natomiast, to jest wnioskiem z dnia 13 czerwca 2018 r. R. K. wystąpił o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii C (k. 14-18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powołał się przy tym na art. 102 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.k.p. Zaznaczył, że środek karny orzeczony wobec niego w wyroku [...] nie objął swym zakresem prawa jazdy kategorii C. Odnosząc się do zagadnień prawnych R. K. powołał się na argumentację zaczerpniętą z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Po 1034/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] Starosta odmówił R. K. zwrotu prawa jazdy (k. 12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzja ta została jednak uchylona z powodów formalnych (wniosek o zwrot prawa jazdy nie był podpisany) przez Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] (k. 10-11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 24 września 2018 r. R. K. ponowił na urzędowym formularzu wniosek o zwrot dokumentu prawa jazdy kategorii C (k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] Starosta, powołując się na art. 104 § 1 K.p.a., art. 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.k.p. oraz § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a i c rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r., orzekł o odmowie zwrotu R. K. zatrzymanego prawa jazdy kategorii C (k. 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Organ podkreślił, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z kolei art. 12 ust. 2 u.k.p. stanowi między innymi, że art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii C - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. W odwołaniu od decyzji Starosty R. K. zarzucił organowi naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. poprzez ich nieprawidłową wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż przepisy te znajdują zastosowanie w odniesieniu do niego, podczas gdy jest osobą, która posiadała wcześniej uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C, a kategoria ta nie została wskazana w wyroku określonym w art. 42 Kodeksu karnego. Skarżący zarzucił także Staroście błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że orzeczono wobec niego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, podczas gdy orzeczono tylko zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, do prowadzenia których upoważnia prawo jazdy kategorii B. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało decyzję Starosty w mocy (k. 36-38 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Zdaniem organu odwoławczego regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. jednoznacznie wskazuje, że nie można zwrócić prawa jazdy kategorii C osobie, która ma zakaz prowadzenia pojazdów kategorii B. Odnosząc się do uwag skarżącego dotyczących mankamentów przywołanej wyżej regulacji Kolegium podkreśliło, że nie ma podstaw by odstąpić od jej stosowania. Przepisy u.k.p. stanowią podstawę rozstrzygnięć w sferze administracyjnej, związane są z zapewnieniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym, stąd należy je odróżnić od sankcji określonej w wyroku karnym. W skardze R. K. ponowił zarzut materialnoprawny odwołania, wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania (k. 4-8 akt sądowych). W obszernym uzasadnieniu podkreślił w szczególności, że sąd karny orzekając na podstawie art. 42 Kodeksu karnego bierze pod uwagę dolegliwość kary w stosunku do stopnia winy sprawcy, społeczną szkodliwość czynu, a także kieruje się celami prewencji indywidualnej i ogólnej. Dodatkowo art. 42 § 2 Kodeksu karnego daje sądowi uprawnienie do oceny, czy orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów dotyczyć będzie wszelkich pojazdów czy tylko niektórych z nich. W wyroku Sądu Rejonowego w T. Sąd skorzystał z tej kompetencji i określił, jakiej kategorii prawa jazdy zakaz dotyczy. W takiej sytuacji nie można orzec wobec jednostki, także w postępowaniu administracyjnym, kary innej, aniżeli przewidziana w ustawie i zakreślona w wyroku karnym. Dalej w skardze powołano się także na argumentację zawartą w wyroku II SA/Po 1034/16 i podano w wątpliwość zgodność art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. 11-12 akt sądowych). W trakcie rozprawy w dniu 12 czerwca 2019 r. pełnomocnik R. K. podtrzymał skargę (k. 37 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wstępu do dalszych rozważań Sąd wskazuje, że zagadnienie prawne wynikłe w sprawie objętej skargą R. K. jest dalece kontrowersyjne. Wiąże się ono z regulacją prawną, która jest niespójna w kontekście systemu prawa jako całości. Sąd przyznaje, że przepisy ustawy o kierujących pojazdami w istotnym dla niniejszej sprawy zakresie pozostają w relacji niezgodności prakseologicznej z przepisami K.k. Niezgodność ta wyraża się w tym, że kompetencja sądu karnego do ograniczenia w wyroku karnym zakazu prowadzenia pojazdów do określonego ich rodzaju (art. 42 § 1 K.k.) niweczona jest przez przepisy ze sfery prawa administracyjnego, które niejako z góry zakazują wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy niemalże wszystkich kategorii (A do D), jeżeli sądownie zakazano prowadzenia pojazdów w zakresie kategorii B (art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p.). Opisane mankamenty regulacji zawartej w art. 12 ust. 2 u.k.p. powodują, że zachodzi konieczność jej wnikliwszej analizy i w tym wyważenia wartości Konstytucyjnych, którym służy, a także tych, które ewentualnie może naruszać. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. W świetle art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Warto w tym miejscu wskazać, że art. 12 ust. 2 u.k.p. był przedmiotem nowelizacji z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970). W jej efekcie doprecyzowano, że określone w tym przepisie ograniczenie dotyczy nie tylko wydania, ale także "zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, a nadto także "przywrócenia uprawnienia" do kierowania pojazdami. W wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r., I OSK 603/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dodatkowo, porównując brzmienie art. 12 ust. 2 u.k.p. z okresu sprzed i po nowelizacji, że: "Art. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (...) nadał nowe brzmienie art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami (...). W porównaniu do poprzedniej treści dodane zostały słowa: «lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie». Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 1957) wynika, że proponowane zmiany mają na celu ujednolicenie stosowania przepisów ustawy o kierujących pojazdami w zakresie wydawania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami. Pozwala to przyjąć, iż we wskazanym zakresie nowelizacja miała na celu doprecyzowanie przepisów rodzących trudności interpretacyjne w praktyce i w orzecznictwie sądowym, w tym poprzez nadanie art. 12 ust. 2 nowego brzmienia, eliminującego wątpliwości w kwestii, czy przepis ten obejmuje swym zakresem tylko osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy, czy także osoby ubiegające się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy oraz o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy określonej kategorii – czyli osoby, które stosowne uprawnienia wcześniej już posiadały". Zdaniem obecnie orzekającego Sądu Starosta prawidłowo odmówił R. K. zwrotu dokumentu prawa jazdy w zakresie kategorii C. Nie doszło w szczególności do wydania rozstrzygnięcia wbrew treści art. 42 K.k. Organy nie rozszerzyły bowiem orzeczonej wyrokiem kary (środka karnego) za występek, bowiem nie leży to w ich właściwości, a jedynie, na podstawie norm prawa administracyjnego, zastosowały konstrukcję przewidzianą w u.k.p., jako skutek orzeczenia przez sąd karny odpowiedniego zakazu. Organy też nie naruszyły art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego (stanowiącego, iż "Organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu"). Obecnym przedmiotem postępowania nie jest bowiem decyzja dotycząca uprawnień, lecz decyzja w przedmiocie odmowy zwrotu dokumentu prawa jazdy w zakresie kategorii nieobjętych orzeczonym w wyroku zakazem. Ustawodawca ma prawo wiązać ze skazaniem karnym określone skutki i przepisy tego rodzaju mają zastosowanie nawet, jeśli nie orzeczono w wyroku sądowym określonego zakazu. Przyjmuje się – a rozwiązanie takie nie jest generalnie kwestionowane – że osoba skazana prawomocnym wyrokiem za określone przestępstwa nie może na przykład wykonywać określonego zawodu, prowadzić określonej działalności gospodarczej (np. taksówkarze w razie skazania za czyny przeciwko życiu, zdrowiu, wolności seksualnej, czy obyczajności), zasiadać w organach spółek, ewentualnie też prowadzić pojazdów mechanicznych. Nie jest to skutek wynikający bezpośrednio z orzeczenia sądowego, ale z ustawy, jako konsekwencja prawomocnego skazania. Nie ma tu mowy o rozszerzaniu zakresu orzeczonego przez sąd powszechny środka karnego, bądź o podważaniu jego orzeczenia. Nie dochodzi też do podwójnego karania, skoro odmowa zwrotu dokumentu prawa jazdy określonej kategorii ma charakter administracyjny (by prewencyjnie chronić innych uczestników ruchu), a zakaz z art. 42 K.k. ma charakter karny (sankcyjny). Są to zatem uregulowania wynikające z różnych reżimów odpowiedzialności za popełniony czyn. W ocenie Sądu wartością, która legła u podstaw wprowadzenia ograniczeń zawartych w art. 12 ust. 2 u.k.p. jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a przez to ochrona życia i zdrowia innych osób, uczestników ruchu drogowego. Osoby łamiące umyślnie przepisy i popełniające przestępstwa (art. 178a § 1 K.k. ma charakter umyślny) powinny liczyć się z konsekwencjami swych czynów, nie tylko karnymi, ale również administracyjnymi. Odnosząc się do skargi Sąd w niniejszym składzie przyznaje, że rozważane zagadnienie oceniane było niekiedy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sposób odmienny aniżeli przedstawiono powyżej. Pogląd podważający skuteczność przepisu ograniczającego prawo kierowcy do zwrotu dokumentu prawa jazdy – w zakresie posiadanych przez niego kategorii ponad te, o których orzekł sąd karny w ramach środku karnego – w sposób najszerszy został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Po 1034/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl). U podstaw stanowiska wyrażonego w tym wyroku legło przeświadczenie o niezgodności art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 u.k.p., w zakresie w jakim przepisy te uniemożliwiają zwrócenie kierującemu pojazdami prawa jazdy kategorii, których nie objął środek karny orzeczony wobec kierującego przez sąd powszechny, z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Obecnie orzekający Sąd nie podziela wyrażonego w wyroku II SA/Po 1034/16 poglądu, że ze względu na wartości konstytucyjne zachodzą podstawy, aby odmówić skuteczności art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. Nawiązując do wstępu rozważań prawnych niniejszego uzasadnienia Sąd podkreśla jednak jeszcze raz, że dostrzega i przyznaje, iż regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. ma wadę wyrażającą się w niespójności tego przepisu z regulacjami prawa karnego. To właśnie owa niespójność jest źródłem sporu, co do tego, czy przepis ten należy stosować bez wyjątków, czy z uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku sądu karnego. We wskazanym w skardze wyroku II SA/Po 1034/16 opowiedziano się za drugą z tych możliwości i przedstawiono obszerną argumentację zawierającą ocenę art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. uwzględniającą perspektywę konstytucyjną. Obecnie orzekający Sąd, szanując stanowisko przywołanego wyżej wyroku wobec rozważanej spornej regulacji prawnej, opowiedział się jednak za dopuszczalnością jej stosowania wprost. Wynika to z przyjęcia za podstawę kontroli stosowania art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. innych założeń wyjściowych. Zdaniem obecnie orzekającego Sądu przepis ten nie narusza zakazu podwójnego karania tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego. Wyraża on ograniczenie praw kierowcy, które aktualizują się w sferze prawa administracyjnego i są konsekwencją orzeczenia przez sąd karny zakazu prowadzenia pojazdów. Konstrukcja taka nie narusza art. 2 Konstytucji, w tym także zasady proporcjonalności. Sąd oczywiście dostrzega, że pozbawienie kierowcy możliwości wydania dokumentu prawa jazdy w zakresie wskazanym w art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p., a więc szerszym aniżeli orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów, rodzi pytanie o sens regulacji pozwalającej sądowi powszechnemu ograniczać zakres tego zakazu, skoro kierowca i tak nie może otrzymać zatrzymanego mu dokumentu prawa jazdy w odniesieniu do innych posiadanych kategorii uprawnień. Trudno zaprzeczyć więc, że pomiędzy art. 42 § 1 Kodeksu karnego a art. 12 ust. 2 pkt 2 (i także 3) u.k.p. zachodzi niezgodność prakseologiczna, jako że ten drugi częściowo niweczy skutki (sens) pierwszego. Owa horyzontalna niezgodność pomiędzy ustawami jest zjawiskiem niepożądanym w systemie prawa i rolą ustawodawcy jest ewentualne rozważenie jej usunięcia. Zdaniem Sądu jej istnienie nie musi jednak zawsze prowadzić do wniosku o niezgodności ustawy z Konstytucją RP. W analizowanym przypadku ustawodawca dokonując korekty art. 12 ust. 2 in fine u.k.p. (ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r.) wyraził w sposób jednoznaczny zamiar ograniczenia, w sferze administracyjnej, możliwości wydawania dokumentu prawa jazdy osobom, które prowadząc pojazd zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji (por. art. 42 § 1 Kodeksu karnego). W ocenie Sądu wprowadzenie takiego ograniczenia nie było a priori niedopuszczalne, tym bardziej, że służy ochronie nadrzędnych wartości, takich jak życie i zdrowie ludzi uczestniczących w ruchu drogowym. Ustawodawca co prawda zbagatelizował opisany wyżej problem horyzontalnej relacji pomiędzy art. 42 § 1 Kodeksu karnego a art. 12 ust. 2 pkt 2 (i także 3) u.k.p., jednakże to ostatnie nie daje podstaw do odstąpienia od stosowania jednoznacznego przepisu u.k.p. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2017 r., I OSK 3181/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl), obecnie obowiązujące przepisy pozwalają na wywiedzenie tezy, że w istocie z wyroku sądu karnego wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych określonej kategorii, a pośrednio – poprzez obowiązującą organy administracji publicznej treść art. 12 ust. 2 u.k.p. – również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii wskazanych w tym przepisie. Uzupełniająco Sąd wskazuje, że przedstawione w niniejszym uzasadnieniu stanowisko, co do oceny art. 12 ust. 2 pkt 2 (i także 3) u.k.p. w brzmieniu ustalonym nowelizacją z dnia 26 czerwca 2014 r., jest do chwili obecnej konsekwentnie prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyroki z dnia 2 grudnia 2015 r., I OSK 603/14, z dnia 23 lipca 2017 r., I OSK 2109/16, z dnia 7 kwietnia 2017 r., I OSK 2412/16 oraz wskazany wyżej wyrok I OSK 3181/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium nie narusza prawa. Orzekł więc o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).