II SA/Po 1111/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu W. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], Burmistrz [...] ustalił dla W. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą infrastrukturą techniczną, na terenie części działki nr [...], obręb K., gmina Z.. Organ stwierdził, że planowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dalej w skrócie: "u.p.z.p.", w tym jest zgodna wymogami przepisów szczególnych i odrębnych. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła W. K.. Odwołująca wskazała, że w państwie prawa ogromne znaczenie ma jednolitość decyzyjna oraz, że niepożądanym i utrudniającym praworządne działanie administracji jest odmienne stanowisko co do ustaleń warunków zabudowy o analogicznym lub zbliżonym stanie faktycznym. Odwołująca załączyła decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2017 r., która została wydana dla tego samego terenu przed podziałem. Uwzględniając określone w tej decyzji parametry i wskaźniki odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej: 1. ustalenia powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki "nie więcej niż 10% pow. terenu objętego wnioskiem" i w to miejsce ustalenie tego parametru na "20% - 30%; 2. ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 8 m od granicy działki nr [...] (droga gminna) i w to miejsce ustalenia tego parametru w odległości 6 m; 3. kąta nachylenia dachu z 25o – 45o na 18o - 45o; linii rozgraniczających teren inwestycji od strony wschodniej w sposób zgodny z wnioskiem. Ponadto odwołująca podniosła, że wzięte do analizy działki nr [...] i [...] należą do jednego właściciela, a zabudowa na działce [...] uzupełnia jedynie zabudowę działki nr [...]. Tym samym wskaźnik parametru zabudowy powinien być ustalony na podstawie działki nr [...], ewentualnie działek nr [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej, Kolegium, SKO w K.) decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w świetle przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) odwołanie okazało się zasadne. Analiza urbanistyczna jest głównym dowodem w sprawie warunków zabudowy i powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o istniejący stan zagospodarowania, ale także przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z wyliczeń matematycznych. Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest wskazanie w części tekstowej analizy danych wyjściowych w zakresie cech i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, ustalonych oddzielnie dla każdej działki objętej analizą (tak: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 966/15). Kolegium przyznało również rację odwołującej, że organ I instancji winien uwzględnić zabudowę na działkach nr [...] i [...] i dane wyjściowe powinny znaleźć się w analizie urbanistycznej. Natomiast w odniesieniu do argumentu, że działki nr [...] i [...] należą do jednego właściciela, Kolegium wskazało, że z mapy zasadniczej wynika, iż zabudowa znajduje się na dwóch działkach, jednakże wobec zarzutu odwołującej organ I instancji winien to jeszcze raz zweryfikować. Kolegium podkreśliło, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, którego podjęcie uzależnione jest od inicjatywy inwestora. Zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 i 1:1000 oraz charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie charaktery styczny cli parametrów technicznych inwestycji. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy związany jest wnioskiem inwestora i sam nie może go modyfikować. Natomiast jak wskazuje analiza akt sprawy, wniosek złożony w dniu [...] lipca 2019 r. był niekompletny. W szczególności wbrew dyspozycji art. 52 ust. 2 u.p.z.p. nie określono w nim w sposób prawidłowy, czy istniejąca infrastruktura umożliwi jej funkcjonowanie w zakresie niezbędnych mediów (określono jedynie zapotrzebowanie na energię elektryczną "ok. 16 kW/doba/budynek", odprowadzanie ścieków bytowych - "zbiornik bezodpływowy lub przydomowa oczyszczalnia ścieków"). Zdaniem Kolegium jest to o tyle istotne, że w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na możliwość obsługi planowanej inwestycji przez istniejące sieci. W związku z tym trudno stwierdzić, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystraczające dla planowanego przedsięwzięcia (przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p.), co jest oceniane zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy, w drodze umowy zawartej przez inwestora z właściwą jednostką organizacyjną. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem uzupełnić materiał o stosowne dokumenty. Nadto organ I instancji powinien odnieść się do zarzutu niespójności wydawania decyzji i jeszcze raz przeanalizować kwestie związane z linią zabudowy i geometrią dachu w zakresie kąta nachylenia. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja narusza również art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie oznaczenia stron postępowania. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 127/13, wskazanie stron postępowania w decyzji może nastąpić w dowolnym jej miejscu, np.: w nagłówku, rozstrzygnięciu, uzasadnieniu czy nawet rozdzielniku pisma. Tak wydana decyzja nie narusza art.107 § 1 k.p.a., z uwagi na to, iż przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracyjny żadnych wymogów w tym zakresie. Podkreślenia wymaga to, iż rozdzielnik musi zostać zamieszczony w decyzji nawet po podpisie wydającego ją organu, tak, aby stanowił z nią jeden dokument. Jak wynika z akt sprawy, w treści zaskarżonej decyzji nie zostały podane strony postępowania, również nie został załączony rozdzielnik stron postępowania. Organ I instancji winien brak ten uzupełnić. Załączniki graficzne są integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy, a zatem rację ma odwołujący, że winny zostać podpisane. Sprzeciw od wyżej opisanej decyzji Kolegium wniosła W. K., reprezentowana przez radcę prawnego G. W., żądając: 1. uwzględnienia sprzeciwu od decyzji w całości przez SKO w K. w trybie autokontroli poprzez uchylenie zaskarżanej decyzji i wydanie nowej decyzji, 2. uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w K. znak sprawy; [...] z dnia [...] listopada 2019 r. przez WSA w Poznaniu w przypadku nieuwzględnienia skargi przez SKO w K. w trybie autokontroli, 3. zasądzenie od SKO w K. na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że w przedmiotowej sprawie sposób działania SKO w K. jest klasycznym przykładem "spychologii" prowadzącej do przewlekłości postępowania, a u podstaw niniejszego sprzeciwu znalazł się wzgląd na zasady ekonomiki procesowej. Podniesiono, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego, tj. tak jak w przedmiotowej sprawie. W przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie SKO w K. stwierdziło między innymi, iż Burmistrz [...] winien "odnieść się do zarzutu niespójności wydawania decyzji i jeszcze raz przeanalizować kwestie związane z linią zabudowy i geometrią dachu w zakresie kąta nachylenia". Nie wyjaśniło jednak, dlaczego samo nie mogło dokonać takiej oceny oraz analizy. W ocenie skarżącej sprawa została dokładnie wyjaśniona, w sposób wyczerpujący zebrany został cały materiał dowodowy. Jedyną kwestią sporną jest w istocie ocena materiału dowodowego - w aspekcie ustalenia powierzchni zabudowy, wyznaczenia linii zabudowy kąta nachylenia dachu i linii rozgraniczających, ale ta kwestia nie uprawnia do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzji jaką wydało SKO w K.. Stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu I instancji nie może zostać uznane za prawidłowe. Poza naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przez SKO w K. art. 139 k.p.a. Organ odwoławczy uchylił bowiem decyzję organu pierwszej instancji, która w istocie była dla skarżącej decyzją pozytywną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Takie rozstrzygnięcie niewątpliwie pogarsza sytuację strony, bowiem traci w ogóle decyzję (korzystną w dużej mierze dla niej), którą strona dysponowała do czasu wydania decyzji odwoławczej oraz traci pewność, że ponowna decyzja organu pierwszej instancji będzie dla niej korzystna. Ponadto przedłużenie się postępowania administracyjnego w wyniku wydania decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie istotnej wartości proceduralnej, jaką jest szybkość postępowania, i w tym sensie stanowi dla strony odwołującej się rzeczywistą dolegliwość. Kończąc skarżąca podniosła, że SKO w K. naruszyło prawo błędnie pouczając o prawie do wniesienia skargi i wysokości wpisu. SKO w K. w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie. W ocenie Kolegium stanowisko skarżącej nie wpływa na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Kolegium podniosło, iż oceniło zebrany w sprawie materiał dowodowy i na podstawie materiału dowodowego uznało, że organ I instancji jest zobligowany do wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. W ocenie Kolegium niewłaściwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy jest przesłanką uzasadniającą zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Sąd na podstawie art. 64 d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw jest niezasadny. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej k.p.a.). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja SKO w K. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Burmistrza [...] o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] września 2019 r., nr [...], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analizując sprawę pod kątem zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd doszedł do wniosku, iż zachodziły podstawy do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej. Jak wynika z decyzji organu I instancji, podstawą do ustalenia wnioskowanych przez W. K. warunków zabudowy było stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym jest zgodna wymogami przepisów szczególnych i odrębnych. Stwierdzenie to organ I instancji wywiódł z ustalonego stanu faktycznego na terenie objętym sporządzoną na potrzeby postępowania analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której prawidłowość nie została przez ten organ zakwestionowana. Zdaniem Sądu rację ma SKO w K. wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w tym zakresie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (zwłaszcza w analizie urbanistycznej) nie zebrano materiału (danych) pozwalającego na określenie wszystkich wskaźników i parametrów określanych na podstawie przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. poz. 1588). W tym zakresie Kolegium wskazało na brak uwzględnienia zabudowy na działkach nr [...] i [...] oraz konieczność uwzględnienia tej zabudowy jako danych wyjściowych w analizie urbanistycznej. Co istotne, z map załączonych do akt administracyjnych sprawy wynika, że na działkach nr [...] i [...] zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa, której nie uwzględniono przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr [...]. Zatem już z tej przyczyny zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji, bowiem wyłącznie w wyjątkowych przypadkach orzecznictwo dopuszcza zlecenie analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i ustalenie przez ten organ warunków zabudowy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, w każdym razie na obecnym jej etapie, nie ma powodów, aby organ odwoławczy miał zastąpić Burmistrza [...] w zakresie tak istotnej części postępowania wyjaśniającego, jaką jest zlecanie całości lub części analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto Kolegium wskazało na konieczność przeanalizowania kwestii związanych z ustaloną w decyzji powierzchnią zabudowy, linią zabudowy i geometrią dachu w zakresie kąta nachylenia, bowiem w odwołaniu od decyzji organu I instancji zawarto żądanie ustalenia tych parametrów zgodnie z wnioskiem inwestorki oraz zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Kolegium wskazało, że organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego, biorąc pod uwagę zastaną w okolicy zabudowę, wykluczone było ustalenie wszystkich parametrów zgodnie z wnioskiem inwestorki oraz decyzją o warunkach zabudowy, która wydana została na potrzeby postępowania podziałowego. Kolegium zwróciło również uwagę na brak podania ustaleń dotyczących obsługi terenu inwestycji w poszczególne media, co również przemawia za koniecznością wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego (i powtórzenia w tym zakresie postępowania administracyjnego). W szczególności należy w tym miejscu wskazać, że w aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się pismo PGKiM Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia [...].092019 r. (L.Dz.[...]) z którego wynika, że uzbrojenie terenu w zakresie sieci wodociągowej jest wystarczające tylko dla jednego budynku położonego przy drodze. W opinii Sądu powyższe również wskazuje na konieczność powrotu sprawy do etapu postępowania pierwszoinstancyjnego. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów dotyczących nie uwzględnienia żądania odwołującej o uchylenie decyzji organu I instancji w części oraz ustalenia w to miejsce parametrów i wskaźników wskazanych w odwołaniu, tożsamych z ustalonymi decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], Sąd wskazuje, że decyzja ta została wydana na potrzeby postępowania podziałowego w związku z wnioskiem skarżącej z dnia [...] grudnia 2016 r. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji SKO w K. wskazało na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji z jakich przyczyn uznano, że sporne parametry i wskaźniki ustalone zostały w sposób odmienny od przyjętych w decyzji z [...] marca 2017 r. Co istotne, analiza urbanistyczna nie pozwala ocenić, dlaczego w tym zakresie wniosek skarżącej nie został uwzględniony, co powinien uczynić organ I instancji. Nie ma natomiast powodów, aby twierdzić - jak sugeruje skarżąca - iż pomiędzy organami pierwszej i drugiej instancji występuje rozbieżność stanowisk. Kolegium opowiedziało się bowiem za koniecznością wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz za koniecznością prawidłowego uzasadnienia przyszłego rozstrzygnięcia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zarówno analiza urbanistyczna i jej wyniki (stanowiące jeden dokument), jak i uzasadnienie decyzji organu I instancji, uniemożliwiają ocenę wszystkich parametrów planowanej inwestycji, w tym zakwestionowanych przez skarżącą. Reasumując, w opinii Sądu przy przyjętej przez Kolegium argumentacji wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 §2 k.p.a. Wskazane przez Kolegium uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały bowiem koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia przez SKO w K. art. 139 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony, która wniosła odwołanie. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że znajdujący zastosowanie do postępowania odwoławczego przepis art. 139 k.p.a. ustanawia zakaz reformationis in peius, stanowiący podstawową gwarancję procesową. Stanowi on, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Odnosząc się więc do określonego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius Sąd podziela pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że sformułowana w tym przepisie zasada nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych, a więc wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przy tym należy podkreślić, że zasada ta nie oznacza nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej. W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998/3/79 wskazano, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, ale nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Dlatego też wyklucza to możliwość odnoszenia art. 139 k.p.a. do decyzji kasacyjnej. Ponadto decyzja kasacyjna nie może zawierać merytorycznych wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli zatem w toku postępowania odwoławczego powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, organ I instancji nie może pozostawać w tej materii skrępowany. Przyjęcie odmiennego poglądu zmierzałoby wręcz do wypaczenia istoty zakazu reformationis in peius, którego zastosowanie stałoby na przeszkodzie rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej zgodnie z treścią regulacji materialnoprawnej, która każdorazowo wyznacza zakres niezbędnych do przeprowadzenia ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 3384/18, dostępny w CBOSA). Kończąc już tylko marginalnie Sąd pragnie zauważyć, iż decyzja SKO w K. zawiera pewne uchybienia, które z uwagi na zakres kontroli sądowoadministracyjnej zainicjowanej sprzeciwem nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Uchybienia te wymagają jednak odnotowania, aby zapobiec ich powieleniu w przyszłości. I tak decyzja Kolegium zawierała błędne pouczenie o możliwości wniesienia od niej skargi do sądu administracyjnego. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (str. 1) pojawia się nazwisko osoby, na rzecz której nie została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy, co jednakże uznać należy za oczywistą omyłkę, bowiem tak w rubrum decyzji, jak i w dalszej części uzasadnienia jako wnioskodawca prawidłowo oznaczona została W. K.. Z opisanych powodów w ocenie Sądu nie było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, a w konsekwencji orzeczono o jego oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zawodowych, zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568 i 695), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. 2020 poz. 875). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 29 maja 2020 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.