II SA/Po 1114/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska -Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2018 r., [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpoznaniu odwołania E. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia wnioskowanych przez odwołującą się zmian w ewidencji gruntów. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących, udokumentowanych w aktach sprawy, okolicznościach. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. E. K. wystąpiła do Starosty ([...] Zarządu Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości w [...]) o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków umów dzierżawy, co jest niezbędne do wypłaty emerytury lub renty rolniczej z ubezpieczenia. Do wniosku załączyła dwie umowy między nią a A. S. dotyczące gruntów o powierzchni [...] ha zawarte na 5 lat: pierwsza od [...] sierpnia 2010 r. do [...] sierpnia 2015 r., a druga od [...] sierpnia 2015 r. do [...] sierpnia 2020 r. Wedle treści drugiej umowy dzierżawy, dotyczyła ona działek [...] i [...] w obrębie [...], gmina [...] (k. 1-3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] maja 2017 r., [...] zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania (k. 10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W tym miejscu należy zasygnalizować, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] Starosta zawiesił postępowanie z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania spadkowego po J. K. (widniejącym jako właściciel działek objętych umowami dzierżawy) (k. 23 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., [...] postępowanie podjęto w związku z uregulowaniem formalnym stanu właścicielskiego w operacie ewidencji i budynków (k. 43 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] Starosta, działając z powołaniem na art. 20, 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 725, dalej "P.g.k."), odmówił wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków zmian wynikających ze złożonego wniosku o ujawnienie przedmiotu dwóch umów dzierżaw dla działek ewidencyjnych [...] i [...] (k. 66-70 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że umowy dzierżawy nie spełniły wymogów z § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 393 ze zm., dalej "r.ws.e.g."). Zaznaczył dalej, iż zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 6 r.ws.e.g. prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie, miedzy innymi, umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Z kolei wskazany §11 ust. 1 pkt 2 r.ws.e.g. stanowi, że w ewidencji, oprócz danych podstawowych liczbowych i opisowych o gruntach i właścicielach, wykazuje się także dane o gruntach, które są przedmiotem umów dzierżawy, oraz o dzierżawcach tych gruntów, zgłaszanych do ewidencji w związku z przepisami art. 28 ust. 4 pkt 1, art. 38 pkt 1 oraz art. 117 ustawy z dnia [...] grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 299 i 303, dalej "u.u.s.r.") lub. Stosownie do powyższego Starosta wskazał, że umowa dzierżawy powinna spełniać wymogi określone w art. 28 ust. 4 pkt 1 u.u.s.r., czyli umowa między innymi spełniać wymóg zawarcia jej na co najmniej 10 lat. Zgłoszone przy wniosku umowy zawarte zostały na 5 lat, a przy tym pierwsza z umów wygasła z dniem [...] sierpnia 2015 r. Wobec tego umów nie można było wykazać w ewidencji. Od decyzji odwołała się E. K. (k. 6-12 akt administracyjnych organu drugiej instancji) podnosząc między innymi, że obie umowy obowiązujące odpowiednio od [...] sierpnia 2010 r. do [...] sierpnia 2015 r. i od [...] sierpnia 2015 r. do [...] sierpnia 2020 r. łącznie opiewają na okres 10 lat przez co spełniają wymóg ustawowy. Zaznaczyła, że w postępowaniu sądowym (odrębnym od postępowania administracyjnego – uw. Sądu) Sąd przyjął umowy dzierżawy, uznał okres dziesięcioletni, a zarazem uznał, że E. K. zaprzestała prowadzenie działalności rolniczej. Odwołująca się wywodziła także, że organ ewidencyjny, zamiast przyjmować umowy dzierżawy i odmawiać ich wprowadzenia do operatu powinien wcześniej je wnioskodawczyni zwrócić umożliwiając ich sprostowanie w zakresie oznaczenia działek (w pierwszej umowie takiego oznaczenia nie ma – uw. Sądu) oraz w zakresie oznaczenie jednolitego okresu obowiązywania. Decyzją z dnia [...] października 2018 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko Starosty przedstawiając zbliżone wyjaśnienia prawne dodatkowo tylko akcentując, że przedstawiono wraz z wnioskiem dwie umowy, z których pierwsza – zawarta na okres od [...] sierpnia 2010 r. do [...] sierpnia 2015 r. w momencie składania wniosku już wygasła. Z tego chociażby powodu nie można było jej wpisać do ewidencji, jako że byłoby to dokonywanie zmiany ewidencyjnej z mocą wsteczną. Poza tym każda z umów zawarta była na 5 lat, przez co nie spełniała wymogu dziesięcioletniego obowiązywania z § 11 ust. 1 pkt 2 r.ws.e.g. w zw. z art. 28 ust. 4 pkt 1 u.u.s.r. W skardze E. K. wywodziła, że organy naruszyły art. 64 § 2, art.7, art. 9, 12, 14 i 35 K.p.a. Jej zdaniem nie rozważono wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy, naruszono jej prawo własności oraz ustalone prawo do renty chorobowej w uparciu o zarejestrowane umowy dzierżawy. W motywach skargi E. K. wyjaśniła, że z powodu pogorszenia stanu zdrowia w 2010 r. zaprzestała działalności rolniczej i uzyskała związane z tym prawo do renty chorobowej z KRUS. Prawo to jej częściowo zawieszono, gdyż wymogiem zaprzestania działalności rolniczej jest zarejestrowanie umów dzierżawy. Skarżąca dalej wskazała, iż Starosta – mimo że przyjął przedstawione przez nią umowy dzierżawy z tą samą osobą (A. S.), opiewające łącznie na 10 lat – jednak odmówił ich "zarejestrowania". Zdaniem E. K., organ nie powinien był wydawać takiego rozstrzygnięcia, tylko wcześniej zwrócić przedstawione umowy w celu ich sprostowania co do oznaczonych działek, ale przede wszystkim w celu określenia w nich jednolitego okresu obowiązywania. Skarżąca wyjaśniała też, że Sąd Okręgowy, Wydział Ubezpieczeń Społecznych w [...] uznał zawarte przez nią umowy dzierżawy za takie, które potwierdzają zaprzestanie działalności rolniczej i przywrócił jej uprawnienia do świadczenia z KRUS. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W trakcie rozprawy sądowej w dniu [...] grudnia 2019 r. E. K. podtrzymała skargę. Nadto na pytanie Sądu wyjaśniła, że postępowanie dotyczące wpisu w ewidencji prowadzi z uwagi na świadczenia ZUS (zapewne miało być KRUS). Nadmieniła, że ostatecznie rzeczone świadczenia, po przeprowadzonym postępowaniu sądowym, otrzymała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych postaw. Istotą sporu pomiędzy organami a skarżącą jest to, czy w świetle przepisów P.g.k., r.ws.e.g. oraz u.u.s.r. możliwe jest ujawnienie w operacie ewidencji gruntów dwóch umów dzierżawy 5 letnich, jeżeli zostały one zawarte na okres następujący po sobie, a więc łącznie na 10 lat. Organy odmawiając ujawnienia danych o gruntach będących przedmiotem dzierżawy konsekwentnie podkreślają, że umowy pięcioletnie nie spełniają warunku z § 11 ust. 1 pkt 2 r.ws.e.g., a konkretnie z art. 28 ust. 4 pkt 1 u.u.s.r., do którego rozporządzenie się odwołuje. Ujawnieniu mogą podlegać tylko umowy co najmniej dziesięcioletnie. Organy nadmieniały także, że w dacie wniosku pierwsza z umów zawarta na okres od [...] sierpnia 2010 r. do [...] sierpnia 2015 r. już wygasła, co oznacza, że jej wpisanie do ewidencji byłoby ujawnieniem zmian z mocą wsteczną, co jest niedopuszczalne. Z kolei skarżąca uwypukla, że umowy łącznie zostały zawarte na okres 10 lat. Jej zdaniem, skoro organ zdecydował się przyjąć umowy dołączone do wniosku, a miał do nich zastrzeżenia, to powinien zwrócić je do sprostowania, między innymi w zakresie określenia okresu obowiązywania. W ocenie Sądu stanowisko prezentowane przez organy jest prawidłowe. Przede wszystkim rozpocząć należy od podkreślenia, że organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do prowadzenia merytorycznych postępowań, których wynikiem jest ustalanie stanu prawnego nieruchomości w zakresie gromadzonych danych. Jak to jednoznacznie wynika z § 10-12 r.ws.e.g. ich rolą jest jedynie odzwierciedlanie danych ustalonych o oparciu o inne zdarzenia prawne – precyzyjnie zresztą wymienione w przepisach (zob. zwłaszcza § 12 r.ws.e.g.). Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 6 r.ws.e.g. prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie, miedzy innymi, umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Chodzi więc o konkretnie uregulowane, a nie dowolne umowy. § 11 ust. 1 pkt 2 r.ws.e.g. stanowi, że w ewidencji, oprócz danych podstawowych liczbowych i opisowych o gruntach i właścicielach, wykazuje się także dane o gruntach, które są przedmiotem umów dzierżawy, oraz o dzierżawcach tych gruntów, zgłaszanych do ewidencji między innymi w związku z przepisami art. 28 ust. 4 pkt 1 u.u.s.r. Ten ostatni przepis wymaga z kolei, aby umowa dzierżawy spełniała wymóg zawarcia jej na co najmniej 10 lat. Jak zaznaczono już wyżej E. K. przy wniosku złożonym [...] lutego 2017 r. przedłożyła dwie umowy zawarte na okres od [...] sierpnia 2010 r. do [...] sierpnia 2015 r. oraz od [...] sierpnia 2015 r. do [...] sierpnia 2020 r. Umowy te nie spełniały wymogu dziesięcioletniego obowiązywania, a ponadto w dacie składania wniosku pierwsza z umów wygasła. Wobec tego umów nie można było wykazać w ewidencji. W kolejnych pismach i skardze E. K. konsekwentnie podkreśla, że Starosta przyjmując złożone umowy powinien umożliwić jej ich sprostowanie, miedzy innymi w zakresie określenia jednolitego okresu obowiązywania. Sąd z powyższym zarzutem się nie zgadza. Jeszcze raz podkreślić należy, że organ ewidencyjny jedynie odzwierciedla w ewidencji dane wynikające z innych zdarzeń, udokumentowanych w sposób określony prawem (zob. zwłaszcza § 12 ust. 1 r.ws.e.g.). Skoro E. K. przedłużyła wraz z wnioskiem dwie 5 letnie umowy dzierżawy, to starosta związany takim wnioskiem, prawidłowo rozważył, czy konkretne przedłożone umowy dzierżawy mogą stanowić podstawę do dokonania wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Umowy te nie spełniały warunków określonych prawem. Co więcej, pierwsza z nich już nie obowiązywała. W takich warunkach nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że organ obowiązany był "zwrócić jej umowy w celu określenia jednolitego okresu obowiązywania". Nie można bowiem włączyć okresu umowy obowiązującej z umową wygasłą, a już na pewno nie po to, aby wstecznie dopełnić przesłanek z § 11 ust. 1 pkt 2 r.ws.e.g. w zw. z art. 28 ust. 4 pkt 1 u.u.s.r. Uzupełniająco Sąd wyjaśnia, że podchodzi ze zrozumieniem dla celów, dla których skarżąca jest zdeterminowana, aby ujawnić w ewidencji gruntów dane o gruntach będących przedmiotem przedłożonych przez nią umów dzierżawy. Sąd ma świadomość, że ujawnienie gruntów wydzierżawionych stwarzałyby dla E. K. między innymi domniemanie zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. W tym miejscu należy pokreślić, że faktem jest, iż E. K. zawarła dwie pięcioletnie, a nie jedną dziesięcioletnią umowę dzierżawy swoich gruntów. Fakt ten wprost wynika z treści samych umów. Nie spełniła tym samym jednego z warunków z art. 28 ust. 4 u.u.s.r. W orzecznictwie Sądu Najwyższego (zob. wyrok z dnia 18 stycznia 2012 r., II UK 82/11) zwrócono uwagę, że powyższe wcale nie oznacza, iż dana osoba nie może wykazać, iż zaprzestała działalności rolniczej. Zawarcie umowy długookresowej dzierżawy gruntów rolnych nie spełniającej warunków z art. 28 ust. 4 u.u.s.r. jest skuteczne i dopuszczalne, natomiast jedynym negatywnym skutkiem jaki wystąpi dla wydzierżawiającego będzie to, że nie powstanie prawne domniemanie zaprzestania prowadzenia przez niego działalności rolniczej, co może utrudnić dostęp do świadczeń z KRUS. Sąd Najwyższy we wskazanym wyżej wyroku stanął na stanowisku, że w innym wypadku niż zapisany w art. 28 ust. 4 u.u.s.r. właściciel lub posiadacz gospodarstwa rolnego – nadal mimo to może, dla uniknięcia zawieszenia wypłaty świadczeń wykazywać – że gospodarstwa nie prowadzi, czyli że po jego stronie nie dochodzi do realizacji przesłanki opisanej w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Skarżąca decydując się na zawarcie dwóch umów pięcioletnich zamiast dziesięcioletniej, sama zadecydowała o rezygnacji z domniemania zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, z którego korzystają umowy wskazane w art. 28 ust. 4 pkt 1 u.u.s.r. Organy nadzoru geodezyjne i kartograficznego nie miały natomiast kompetencji do dokonania wpisu przedłożonych dwóch umów do operatu gruntów i budynków. Organy te posiadają bowiem kompetencje do ujawniania ściśle określonych umów, to jest tylko tych, które z woli samego ustawodawcy rodzą domniemanie zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. Końcowo Sąd stwierdza, że nie naruszono przepisów określonych w skardze (art. 64 § 2, art. 7, art. 9, 12, 14 i 35 K.p.a.). Wniosek E. K. złożony [...] lutego 2017 r. – wbrew jej ocenie – nie był dotknięty brakami, o których mowa w art. 64 § 2 K.p.a. Był to jednoznaczny wniosek o ujawnienie dzierżawy gruntów na podstawie konkretnych umów, w tym jednej już wygasłej. Organ ewidencyjny nie mógł więc według swego uznania "zwracać" tych umów i domagać się ich "sprostowania" czy tym bardziej "określenia jednolitego okresu obowiązywania". Zdaniem Sądu z tych samych powodów nie naruszono także zasad prawdy obiektywnej, informowania stron i zasady pisemności (art. 7, 9 i 14 K.p.a.). Zarzutów naruszenia art. 12 i 35 K.p.a. Sąd nie mógł uwzględnić, gdyż dotyczą one terminowości działania organu, a rozpatrywana skarga nie była skargą na bezczynność względnie przewlekłość postępowania. Nie sposób się natomiast dopatrzeć związków pomiędzy terminem rozpatrzenia sprawy, a wynikiem materialnego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).