II SA/Po 1116/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędzia NSA Stanisław Małek Asesor sąd. Edyta Podrazik Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2004 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 1996 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania dokonania rozbiórki budynków; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1996 r. Nr [...] , II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 10 zł (słownie dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek Kierownik Urzędu Rejonowego w L. decyzją z dnia [...] września 1996 r. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414) nakazał J. i S. G. dokonanie rozbiórki trzech budynków oraz ogrodzenia (od strony drogi z L. do B. ) wznoszonych na działce nr ewid. [...] w S. dodając, że do robót rozbiórkowych należy przystąpić nie później niż w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się decyzji, a zakończyć je w ciągu 6 miesięcy od tej daty. W uzasadnieniu powołanej decyzji organ orzekający przedstawił następujące ustalenia i wnioski. Podczas kontroli przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonej [...] lipca 1996 r. stwierdzono, że są tam realizowane trzy budynki oraz ogrodzenie od drogi publicznej. Według oświadczenia uczestniczącego w kontroli przedstawiciela wykonawcy wznoszone są: stajnia - budynek murowany parterowy z poddaszem (w stanie surowym, bez pokrycia dachowego), budynek gospodarczy parterowy z poddaszem (wykonywano prace wykończeniowe) i budynek gospodarczy parterowy bez poddasza (pozostały do wykonania tynki i posadzki). Od strony drogi publicznej wykonano część ogrodzenia (cokół, słupki stalowe i murowane, ćwierćkoliste przęsła). Na prowadzenie powyższych robót inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę. W toku postępowania administracyjnego inwestor S. G. oświadczył, że przedmiotowe budynki istniały już wcześniej. Z uwagi na bardzo zły stan techniczny poddane zostały gruntownemu remontowi, a w części przebudowie. Twierdzenia te poparł wykonawca robót - Dyrektor Przedsiębiorstwa "A" w O. - A. K. , który kierował robotami budowlanymi. Powyższego stanowiska nie można podzielić z następujących względów: W dniu [...].VI.1996 r. PP-U "B" w L., działając z upoważnienia inwestora wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego ze stajnią na działce nr [...] w lokalizacji zbliżonej do budynku stajni będącej przedmiotem niniejszej decyzji. Wśród załączonych dokumentów przedłożono mapę sytuacyjną z [...].V.1995 r., na której nie wykazano żadnych istniejących budynków ani ogrodzenia. Z aktu notarialnego umowy sprzedaży wynika, że inwestorzy nabyli w dniu [...].X.1994 r. jedynie działkę gruntu nr [...] o powierzchni 1,50 ha. Wreszcie przedmiotowe obiekty nie noszą znamion obiektów, które zostały poddane jedynie pracom remontowym. Dlatego przyjęto, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. G.. W jego motywach wyjaśnił, że sporne obiekty powstały na bazie istniejącej, choć bardzo zdewastowanej zabudowy. Przedstawiając zakres prowadzonych robót budowlanych przyznał, że "remont i przebudowa" prowadzone były bez pozwolenia na budowę. Wskazał, że decyzją z dnia [...].V.1995 r. ustalono dla przedmiotowej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i że następnie zlecił opracowanie dokumentacji projektowej i uzyskanie pozwolenia na budowę firmie "B." . Wnoszący odwołanie uzyskał już stosowne pozwolenie na budowę wszystkich przedmiotowych budynków wraz z budynkiem mieszkalnym. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu rozbiórki, a w pozostałym zakresie decyzję tą utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowe obiekty noszą znamiona obiektów, których budowa wymagała, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Oględziny tych obiektów (w tym w dniu [...].XI.1996 r.) i projekty budowlane wskazują wyraźnie na bezzasadność twierdzenia inwestora, że w sprawie dokonano jedynie remontu i przebudowy istniejących wcześniej obiektów. Dlatego nie ma w sprawie znaczenia, czy na omawianej działce znajdowały się budynki. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że w stosunku do zaistniałej samowoli budowlanej prawidłowo zastosowano art. 48 Prawa budowlanego. S. G. wniósł na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Domagając się jej uchylenia zarzucił, że wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, a nadto 48, 50 i 51 Prawa budowlanego. W motywach skargi podniósł, że wizja lokalna z dnia [...] lipca 1996 r. przeprowadzona została bez jego wiedzy i udziału, a jej ustalenia oparto na twierdzeniach nieznanego skarżącemu pracownika firmy wykonującej roboty. Z kolei z wizji lokalnej przeprowadzonej w postępowaniu odwoławczym (w dniu [...].XI.1996 r.) nie sporządzono żadnego protokołu, ani opisu oględzin. W dalszych wywodach skarżący podał, że do robót budowlanych przystąpił po zakupie działki. Częściowo rozebrał - do poziomu fundamentów istniejące budynki i na ich bazie, z pewną modernizacją fundamentów rozpoczął budowę nowego siedliska. Podtrzymując wywody zawarte w odwołaniu ponownie wskazał, że uzyskał wymagane pozwolenie na budowę tych samych budynków dodając, że przed stwierdzeniem samowoli budowlanej Urząd Rejonowy w L. posiadał komplet dokumentacji projektowej i wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego nakaz rozbiórki jest zbyt surowy i nieadekwatny do szkodliwości popełnionych błędów, a w sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji dodał, że wznoszone obiekty są zgodne z projektami architektoniczno-budowlanymi, a zatem są obiektami całkowicie nowymi oraz stwierdził, że podziela twierdzenie skarżącego wyrażone słowami: "Chciałbym zwrócić uwagę, że w chwili obecnej posiadamy wymagane pozwolenia na budowę tych samych obiektów". W tym też kontekście, zdaniem organu odwoławczego niewiarygodne jest oświadczenie wykonawcy robót, że budynki wymagały gruntowego odnowienia oraz drobnych zmian wg projektów. W dalszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że wizja lokalna przeprowadzona w toku postępowania odwoławczego, w dniu [...].XI.1996 r. wykazała, że budynek gospodarczy ze stajnią i garaż były już użytkowane. Wyjaśnił też, że w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego nie musi rozważać, czy obiekt został wybudowany z naruszeniem prawa i zasad wiedzy technicznej. Wreszcie organ odwoławczy wskazał, że na wniosek skarżącego wszczęte zostało postępowanie o uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 155 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15.IV.1997 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zawiesił postępowanie podnosząc, że w sytuacji, gdy aktualnie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 155 kpa skarga na tę samą decyzję nie może być rozpoznana do czasu zakończenia wskazanego postępowania. Następnie, uwzględniając umotywowany wniosek organu odwoławczego z dnia [...].V.1997 r. Sąd przekazał akta administracyjne temu organowi. Decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001 r. utrzymana została w mocy decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 1998 r. odmawiająca zmiany lub uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2002 r. oddalił skargę S. G. na powołaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd między innymi stwierdził, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już w sprawie decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek zawartych we wskazanym wyżej przepisie. Nie ma więc znaczenia dla dokonywania zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie, czy decyzja ta jest zgodna z prawem, czy też została wydana z naruszeniem prawa. Sąd wskazał nadto, że art. 48 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 155 kpa. Uwzględnienie na podstawie art. 155 kpa wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. W związku z prawomocnym zakończeniem sprawy w przedmiocie wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 maja 2003 r. podjął zawieszone postępowanie. W celu nadania skardze S. G. dalszego biegu Sąd w okresie od lipca 2003 r. czynił starania o nadesłanie akt administracyjnych niniejszej sprawy, wielokrotnie zwracając się w tej kwestii do organów budowlanych. Dopiero we wrześniu 2004 r. owe akta zostały sądowi przekazane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu właściwy z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) do rozpoznania sprawy, zważył co następuje: W okolicznościach rozpoznawanej sprawy trafnie organy obu instancji przyjęły, że skarżący samowolnie tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę rozpoczął budowę - bliżej opisanych w decyzji pierwszoinstancyjnej trzech budynków oraz ogrodzenia. Jakkolwiek istotnie wizja lokalna z dnia [...] lipca 1996 r. przeprowadzona została bez udziału i wiedzy skarżącego, to równocześnie tak w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze skarżący nie podważał istnienia tych obiektów (w budowie) w dacie przeprowadzenia owej wizji. Słusznie też organy obu instancji nie podzieliły wywodów skarżącego, że przedmiotowe obiekty były rezultatem remontu i przebudowy istniejących wcześniej, skoro już tylko z dokumentów przedłożonych przez skarżącego wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę z [...]VI.1996 r. wynikało, że działka nabyta przez skarżącego w październiku 1994r. była niezabudowana. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że z samych twierdzeń zawartych w skardze wynika, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, skoro jak podał po rozebraniu do poziomu fundamentów istniejących budynków, na ich bazie i z pewną modernizacją fundamentów rozpoczął bez stosownego pozwolenia budowę nowego siedliska. Powyższe okoliczności oznaczają, że organy budowlane były zobowiązane do podjęcia działań mających na celu likwidację skutków popełnionej przez skarżącego samowoli budowlanej. W sprawie nie może bowiem budzić wątpliwości, że skarżący w sposób oczywisty naruszył art. 28 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie zastosowano art. 48 Prawa budowlanego, który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, iż właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na tle przytoczonych wyżej uregulowań w orzecznictwie sądowym reprezentowano pogląd, że inwestor, który rozpoczął budowę, nie dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę dopuszcza się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Od poglądu tego odstąpiono między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.III.2001 r. sygn. akt IV SA 241/99 (nie publ.) oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2001 r. sygn. akt SA/Sz 2652/00 (opubl. w OSP 2002 z.12 poz. 155 wraz z glosą Wojciecha Chróścielewskiego str. 614 i nast.). W pierwszym z powołanych wyroków Sąd stwierdził, że: "rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych, na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, polegających na wylaniu ław fundamentowych jest wprawdzie działaniem niezgodnym z prawem, gdyż narusza przepis art. 28 Prawa budowlanego, jednakże działanie takie wyłącza możliwość nakazu rozbiórki (...) na podstawie art. 48 Prawa budowlanego - przed rozpoznaniem odwołania przez organ II instancji, wniesionego od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę". Z kolei w cyt. wyżej wyroku z dnia 5 września 2001 r. Sąd wypowiedział pogląd, że ani literalne brzmienie art. 48 Prawa budowlanego, ani cel tego przepisu nie dają podstawy do objęcia jego dyspozycją każdego naruszenia przez inwestora art. 28 tego Prawa, a także, że nie można nakazać rozbiórki obiektu budowlanego w sytuacji, gdy inwestor legitymuje się w dacie orzekania ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W aprobującej glosie do tego wyroku wskazano, że inny jest zakres art. 28, a inny art. 48 Prawa budowlanego i nie każde naruszenie pierwszego z przepisów musi się spotkać z konsekwencją nakazu rozbiórki. Podkreślono, że "podstawowe więc znaczenie musi mieć nie to, czy rozpoczęto budowę bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale to, że w chwili orzekania o potencjalnej samowoli inwestor posiada ostateczne pozwolenie na budowę". Sąd w niniejszym składzie podziela powyższe poglądy. Odnosząc je do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że z ustaleń organu I instancji wynika, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowych obiektów skarżący złożył [...].VI.1996 r. W aktach administracyjnych znajdują się też dwie decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1996 r. w sprawie pozwolenia na budowę. Jedna z tych decyzji o numerze [...] zatwierdza projekt budowlany i udziela małżonkom J. i S. G. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego ze stajnią oraz budynku gospodarczego z kurnikiem na terenie działki o numerze [...]położonej w S. . Według twierdzeń skarżącego powołane wyżej pozwolenie na budowę dotyczy obiektów budowlanych objętych nakazem rozbiórki i realizowanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Fakt uzyskania przez skarżącego pozwolenia na budowę przedmiotowych obiektów i wznoszenia ich zgodnie z projektami architektoniczno-budowlanymi potwierdził organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Należy dodać, że zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę projektu technicznego nie dołączono do akt sprawy. Omawianym pozwoleniem na budowę skarżący dysponował już w dniu sporządzenia odwołania w niniejszej sprawie ([...].X.1996 r.) na co wskazuje treść tego odwołania (k. 15 i nast. akt adm.). Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja z dnia [...] września 1996 r. udzielająca pozwolenia na budowę (doręczona wyłącznie małż. G. ) została zaskarżona. Wobec tego należało przyjąć, że stała się ona ostateczna w połowie października 1996 r. To oznacza, że zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 1996 r. w sprawie rozbiórki wydana została w sytuacji, gdy skarżący dysponował ostateczną decyzją udzielającą mu pozwolenia na budowę spornych obiektów. Z istoty administracyjnego postępowania odwoławczego wynika, że organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy z daty wydania decyzji drugoinstancyjnej. Wobec tego organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie mógł pominąć faktu legitymowania się przez skarżącego wskazaną wyżej decyzją ostateczną, która jak wynika z akt sprawy nadal pozostaje w obrocie prawnym. Organ odwoławczy nie podjął żadnych działań w celu pozbawienia bytu prawnego pozwolenia na budowę. Równocześnie nie ustalił, czy i jakie roboty budowlane skarżący zrealizował w okresie, w którym legitymował się decyzją udzielającą mu pozwolenia na budowę. Brak takich ustaleń wyłącza możliwość prawidłowego wykonania decyzji rozbiórkowej, skoro dotyczy ona obiektów będących w budowie (ustalenia decyzji pierwszoinstancyjnej). Ewentualna realizacja przez inwestora robót budowlanych po uzyskaniu pozwolenia na budowę nie może być uznana za spełniającą przesłanki art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast roboty budowlane wykonane po uzyskaniu przymiotu ostateczności pozwolenia na budowę i zgodnie z jego warunkami miałyby cechy legalności. Dodać wreszcie należy, że organ odwoławczy nie mógł skutecznie powołać się na ustalenia z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...].XI.1996 r. skoro wyników tej wizji w żaden sposób nie utrwalono w aktach. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 powołanej na wstępie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę ... orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o art. 200 cytowanej wyżej ustawy. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek MK