II SA/Po 1118/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st.sekr.sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skarg E. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 października 2015 r. Nr (...), Nr (...), Nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżone decyzje, II. przyznaje r.pr. B. N. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę (...) zł w tym (...) zł tytułem podatku od towarów i usług. Decyzjami z dnia (...) maja 2015 r., (...), (...) oraz (...), Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 3 ust. 3 i 4, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U z 2015 r., poz. 163 ze zm. – zwanej dalej "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a.") przyznał E. K. pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości (...) zł, kolejno na miesiące: maj 2015 r., czerwiec 2015 r. oraz lipiec 2015 r. W uzasadnieniu powyższych rozstrzygnięć wyjaśniono, że wnioskiem z dnia (...) maja 2015 r. E. K. zwrócił się o pomoc finansową na zakup żywności. Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, w tj. w kwietniu 2015 r., wnioskodawca dysponował dochodem w postaci dodatku mieszkaniowego w kwocie (...) zł, co stanowi dochód niższy od kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Podany dochód nie przekroczył również podwyższonego kryterium, o jakim mowa w § 1 uchwały Rady Miasta w przedmiocie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności do 150% kryterium dochodowego. Wysokość wydatków poniesionych w tym miesiącu na utrzymanie gospodarstwa domowego i zaspokojenie potrzeb bytowych organ ustalił na łączną kwotę (...) zł. Po wnikliwej analizie sytuacji bytowej wnioskodawcy organ uznał, iż pomoc finansowa w kwocie (...) zł na "częściowy" zakup żywności jest zgodna z celami pomocy społecznej i mieści się w możliwościach ośrodka pomocy. Organ podniósł, że nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb wnioskodawcy, a ponadto wskazał, że odrębną decyzją zostanie mu przyznany zasiłek okresowy w kwocie (...) zł, z którego będzie mógł zabezpieczyć zaspokojenie innych potrzeb bytowych. Odwołania od powyższych decyzji wniósł E. K., który nie zgodził się z rozstrzygnięciami organu I instancji i domagał się zwiększenia kwoty zasiłku celowego z (...) zł do (...) zł. Argumentował, że według zaleceń lekarzy specjalistów w jego sytuacji – z uwagi na chorobę (zaawansowana osteoporoza) – wskazana jest dieta specjalistyczna, co dokładnie miał już wcześniej opisać w skierowanym do Kolegium piśmie z dnia (...) maja 2015 r. Jak podniósł skarżący, w kolejnym zaświadczeniu lekarskim z dnia (...) marca 2015 r. wskazano, że wymaga on stałego i niezbędnego stosowania diety specjalistycznej (wysokowapniowej). Decyzjami z dnia (...) października 2015 r. nr (...), (...).(...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone decyzje Prezydenta Miasta z dnia (...) maja 2015 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że organ I instancji wydał przedmiotową decyzję po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie i ustaleniu, że wnioskodawca jest osobą niezarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy (nieaktywną zawodowo z uwagi na schorzenia układu krążenia oraz kręgosłupa), prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe. Ponadto Kolegium podtrzymało ustalenia dotyczące sytuacji dochodowej i wydatkowej skarżącego. Organ odwoławczy, analizując wniosek o udzielenie pomocy finansowej na zakup żywności w kwocie (...) zł, zgodził się z organem I instancji, że przyznana kwota (...) zł na zakup żywności na kwiecień 2015 r. w sposób wystarczający zabezpiecza zgłoszoną przez wnioskodawcę potrzebę bytową. Zdaniem Kolegium, analiza akta sprawy oraz treści odwołania prowadzi do wniosku, że argumenty podniesione przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są wystarczające by je podzielić z nimi zgodzić się. W ocenie organu II instancji, uwzględniając posiadane środki finansowe, a także przyznany zasiłek celowy w kwocie (...) zł na wymienione w decyzjach miesiące 2015 r., wnioskodawca może sam zabezpieczyć z otrzymanego zasiłku celowego na żywność w tej wysokości przedmiotową potrzebę bytową w stopniu wystarczającym. Poza tym Kolegium wskazało, że aktualne zaświadczenie lekarskie z dnia (...) kwietnia 2015 r., na które powołuje się wnioskodawca w odwołaniu oraz licznych wystąpieniach, wbrew stwierdzeniu wnioskodawcy – nie wskazuje na konieczność zachowania diety specjalistycznej, gdyż potwierdza jedynie niezdolność do pracy w okresie od dnia (...) do dnia (...) maja 2015 r. Skargi na powyższe decyzje wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. K., kwestionując zgodność z prawem rozstrzygnięcia Kolegium. Skarżący podniósł, iż zaświadczenia lekarskie dotyczące jego stanu zdrowia i konieczności stosowania diety przedkładał Kolegium na potrzeby wcześniejszych spraw, co organ powinien uwzględnić. Skarżący domaga się przyznania podwyżki zasiłku celowego o (...) zł, tj. przyznania go w kwocie (...) zł, a to ze względu na konieczność stosowania specjalistycznej diety. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o ich oddalenie. Skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2015 r. nr (...) została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu pod sygn. akt II SA/Po 1118/15, skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2015 r. nr (...) została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu pod sygn. akt II SA/Po 1119/15 natomiast skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2015 r. nr (...) została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu pod sygn. akt II SA/Po 1120/15. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył powyższe sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalszego ich prowadzenia pod sygn. akt. II SA/Po 1118/15. Podczas trwania rozprawy sądowadministracyjnej w dniu 11 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 22 kwietnia 2016 r. uwzględniło wytyczne Sądu zawarte w wyroku o sygn. akt II SA/Po 325/15 i uchyliło decyzję organu I instancji. Równocześnie pełnomocnik wyjaśnił, że od stycznia 2016 r. skarżący ma przyznany zasiłek celowy na dożywiane w kwocie (...) zł miesięcznie, co oznacza, że organy uwzględniły sytuację zdrowotną skarżącego i co potwierdza zasadność skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargi okazały się zasadne. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem skarg są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie przyznania E. K. pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości (...) zł, kolejno na: maj 2015 r., czerwiec 2015 r. oraz lipiec 2015 r. Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 39 ust.1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie części, całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Tym samym, rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy, organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 u.p.s., a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi bowiem instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Stąd też warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna (zasada subsydiarności). Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 u.p.s.). Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej, które przy załatwianiu sprawy powinny w myśl art. 100 ust. 1 u.p.s. kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Jak wynika z powołanych powyżej przepisów, wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Innymi słowy, organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, pozostawiając kwestię możliwości jego przyznania oraz jego wysokości swobodnemu uznaniu organu administracji publicznej. Pamiętać jednak należy, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Co więcej, podjęte przez niego ustalenia muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej). Fakultatywność i uznanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego nie oznacza bowiem pełnej dowolności i nie może prowadzić do rozstrzygnięć arbitralnych, wymykających się weryfikacji. Należy w tym miejscu podkreślić, że dokonywana przez sąd kontrola decyzji uznaniowej ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 K.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości finansowych organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i zasobu środków pieniężnych. Stan faktyczny, jak i przedstawienie stanowiska organów powinny zatem odpowiadać wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 K.p.a. – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei w świetle art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, by na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). W ocenie Sądu organ odwoławczy nie rozważył wszelkich istotnych okoliczności sprawy, a także nie ustosunkował się w sposób pełny do zgromadzonego materiału dowodowego oraz zarzutów zawartych w odwołaniu. Tym samym, doszło do naruszenia przez Kolegium przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że skarżący zwracał uwagę organów na swoją chorobę. W związku z tym zgłaszał zapotrzebowanie na specjalistyczną dietę (wysokowapniową z uwagi na osteoporozę), która z kolei może wiązać się z podwyższonymi kosztami jej stosowania. Zdaniem Kolegium, zaświadczenie lekarskie, na które powołuje się skarżący, wbrew jego stwierdzeniu nie wskazuje na konieczność zachowania diety specjalistycznej. Sąd nie zgadza się jednak z kategorycznością takiej argumentacji Kolegium. Choć w aktach administracyjnych sprawy brak jest zaświadczenia lekarskiego, które wskazywałoby na celowość stosowania u wnioskodawcy specjalistycznej diety, jednakże przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy Sąd wziął z urzędu pod uwagę okoliczności sprawy o sygn. akt II SA/Po 604/15 rozstrzygniętej wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r., sprawy o sygn. akt II SA/Po 605/15 rozstrzygniętej wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r. i sprawy o sygnaturze II SA/Po 325/15 rozstrzygniętej uprzednio wyrokiem w dniu 23 października 2015 r. W aktach administracyjnych ostatniej z tych spraw, jak również w aktach sądowych sprawy II SA/Po 605/14 znajdowało się zaświadczenie lekarskie, z którego wynikało wprost, że skarżący wymaga stałego i systematycznego leczenia z powodu chorób krążenia i "konieczna jest dieta specjalistyczna". W sprawie o sygn. akt II SA/Po 605/15 na rozprawie skarżący złożył do akt sprawy kserokopie zaświadczeń lekarskich z 2014 r. z prezentatą Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia (...) marca 2014 r. i podał, że "nie składał nowych zaświadczeń, bo konieczność stosowania diety z uwagi na schorzenia nie ustała i jest do końca życia". Powyższe okoliczności prowadzą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia Kolegium, że skarżący nie wymaga diety specjalistycznej. Zwraca przy tym uwagę fakt, że Kolegium pominęło, że skarżący przedstawił zaświadczenie lekarskie z dnia (...) kwietnia 2015 r. (K. nr 5 akt organu I instancji), które jednak na wskazania co do konieczności stosowania diety specjalistycznej wskazywało, stanowiąc o kontynuacji leczenia - "pacjent w trakcie dalszego leczenia". Jest to o tyle istotne, że jak wskazał pełnomocnik skarżącego podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 11 maja 2016 r., od stycznia 2016 r., skarżący ma obecnie przyznawany zasiłek celowy na dożywiane w kwocie (...) zł miesięcznie, co oznacza, że organy uwzględniły sytuację zdrowotną skarżącego. Za nieracjonalne uznać należy przy tym działanie organu, który w jednych sprawach dostrzega trudną sytuację zdrowotną skarżącego, natomiast w innych pomija powyższą okoliczność. Sąd w tym miejscu zaznacza, że nie może wiążąco rozstrzygnąć, czy skarżący rzeczywiście wymaga obecnie diety specjalistycznej, a jeśli tak, to jakiej oraz tego, czy stosowanie takiej diety wiąże się ze zwiększeniem kosztów wyżywienia. To jest bowiem rolą organów administracji. Stąd też, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a., Sąd uznał, że organ II instancji może usunąć braki postępowania wyjaśniającego poprzez skorzystanie z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. Organ pozyska zatem wcześniejsze zaświadczenie lekarskie, jakie skarżący przedstawił organowi I instancji na potrzeby załatwienia innych spraw. W razie wątpliwości zwróci się również do strony lub lekarza – wystawcę zaświadczenia o przedstawienie niezbędnych wyjaśnień, które pozwolą na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy skarżący wymaga diety specjalistycznej i ewentualnie jakiego rodzaju. Następnie organ oceni wpływ takich okoliczności na oszacowanie kosztów takiej diety w porównaniu do kosztów "zwykłego" wyżywienia. Dopiero w takiej sytuacji będzie mógł oprzeć decyzję uznaniową na całokształcie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i rozstrzygnąć, czy domniemana potrzeba korzystania z diety specjalistycznej może mieć wpływ na wysokość przyznanego w ramach uznania administracyjnego zasiłku celowego na żywność. Mając na uwadze powyższe przyjąć należało, że organ dopuścił się naruszenia prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawy, Kolegium uwzględni wszystkie powyżej przedstawione rozważania, a w szczególności rozstrzygnie, czy po stronie skarżącego rzeczywiście zachodzi konieczność stosowania diety specjalistycznej. To zaś będzie wymagało przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie rzeczywistej sytuacji zdrowotnej wnioskodawcy i jego konkretnych potrzeb żywieniowych. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1c) i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804). Ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego przyznano łącznie kwotę (...) zł, na którą składa się kwota (...) zł, oraz kwota należnego podatku od towarów i usług w łącznej wysokości (...) zł.