II SA/Po 1121/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2018r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania K. H., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. L. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] r., [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie i rozbudowie werandy i schodów, przewidzianej do realizacji na działce [...] położonej w L. przy ul. [...]. Przed przystąpieniem do przedstawienia okoliczności sprawy Sąd uznał za konieczne poczynienie pewnej uwagi wstępnej dotyczącej treści niniejszego uzasadnienia. Zaznaczyć należy, że postępowanie, które poprzedziło zaskarżoną decyzję zainicjowane zostało wnioskiem, który wpłynął do Urzędu [...] dnia [...] r. (k. 18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a więc ponad osiem lat temu (licząc do daty wydania obecnego wyroku). W toku wieloletniego postępowania aż pięciokrotnie Burmistrz wydawał decyzje o warunkach zabudowy, które następnie były uchylane bezpośrednio przez Kolegium bądź przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (zob. k. 112, 165, 208, 258, 303 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Spośród zdarzeń, które miały miejsce w toku sprawy obecnie należy zwrócić uwagę na dwa wcześniej wydane wyroki sądowe. Istotne jest to, że wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., II SA/Po 1089/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając decyzję Kolegium z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. sformułował wiążące wskazania w odniesieniu do przebiegu postępowania, natomiast w późniejszym wyroku z dnia 31 sierpnia 2016 r., II SA/Po 486/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając ponownie decyzję Kolegium z dnia [...] r. nawiązał do tych wskazań, jeszcze raz jednoznacznie zwracając uwagę organowi, jakie kwestie w sprawie wymagają korekty. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że choć obecnie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia [...] r., [...] w jej całokształcie, to jednak z uwagi na związanie organów i sądu administracyjnego poprzednimi wyrokami (stanowi o tym art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") weryfikację decyzji należy skoncentrować na tym, czy wykonano skierowane do organów zalecenia sformułowane w orzeczeniach II SA/Po 1089/12 oraz II SA/Po 486/16. Z opisanych tu powodów Sąd w obecnym składzie – chcąc uczynić uzasadnienie przejrzystym – odstąpił od opisywania całego przebiegu postepowania, zwłaszcza w zakresie poprzedzającym wydanie wyroku II SA/Po 486/16. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz, działając z wniosku K. H., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej remont i rozbudowę werandy i schodów na działce [...], ark. 14, obręb L. w L. [w decyzji błędnie wskazano, iż działka zlokalizowana jest przy "ul. [...]" –uw. Sądu, patrz niżej] (k. 375 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzję wydano na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. Sądu, dalej "K.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] r. (k. 387 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W skardze od decyzji Kolegium z dnia [...] r. K. H. zarzucił organowi przede wszystkim wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w taki sposób, że przebiega ona przez obszar istniejącej zabudowy. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku II SA/Po 486/16 nawiązał do wcześniejszego orzeczenia (II SA/Po 1089/12) zaznaczając, iż wówczas zakwestionowano część graficzną decyzji jako sporządzoną w sposób nieczytelny i nie pozwalający na precyzyjne ustalenie terenu inwestycji oraz przebiegu linii zabudowy. Sąd w wyroku II SA/Po 486/16 ponownie zweryfikował decyzje pod tym kątem i zaznaczył, że linia zabudowy przebiega tworząc uskok w odległości 3 m od frontu działki inwestora przy granicy z działką sąsiednią [...] oraz 6,3 przy granicy z działką sąsiednią [...]. Dalej Sąd zwrócił uwagę, że odległość samego budynku od ogrodzenia według protokołu wizji terenowej wynosi 7,31 m, a jego schodów – 5,85 m. Skład orzekający doszedł następnie do przekonania, że ze względu na tak zakreśloną odległość elementu budynku od granicy działki z pasem drogowym, ustalenie linii zabudowy odpowiednio w odległości 6,3 uniemożliwi realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora. Sąd stwierdził, że kwestia ta powinna być więc jednoznacznie wyjaśniona, tym bardziej, że obowiązek sprecyzowania tych ustaleń wynikał ze wskazań poprzedniego wyroku II SA/Po 1089/12. Niezależnie w wyroku II SA/Po 486/16 zwrócono uwagę, że w decyzji z dnia [...] r. Burmistrz błędnie określił położenie inwestycji jako "ul. [...]" zamiast "[...]". W pozostałym zakresie Sąd orzekający w wyroku II SA/Po 486/16 nie dopatrzył się innych uchybień, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zleciło przygotowanie analizy urbanistycznej, która następnie została sporządzona przez mgr inż. arch. M. M.. Na podstawie tej analizy ponownie wyznaczono linię zabudowy (k. 233 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Decyzją z dnia [...] r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] r. Wyjaśniło między innymi, że z uwagi na wskazania wyroku II SA/Po [...] zlecono uprawnionemu urbaniście określenie linii zabudowy, a załącznik graficzny stanowi integralną cześć decyzji organu odwoławczego. W skardze K. H. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzucając im naruszenie prawa. Wyjaśnił, że Kolegium z jednej strony swoją decyzją sanuje rozstrzygnięcie Burmistrza, a z drugiej strony sporządziło załącznik graficzny z naniesioną linią zabudowy (skarżący zaznaczył, że załącznik ten przygotowano na nieaktualnej mapie zasadniczej oraz, że zabrakło opisu, jakiej decyzji dotyczy). Skarżący zwrócił też uwagę, że naruszono art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p., gdyż błędnie określono położenie inwestycji (przy ul. [...], zamiast [...]). Nadto zdaniem K. H. Kolegium zbyt ogólnikowo odniosło się do kwestii nieprecyzyjnego określenia parametrów inwestycji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, względnie odrzucenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy, która odbyła się w dniu [...] r. K. H. podtrzymał skargę, a zarazem dodał, że obecna decyzja Kolegium jest taka sama jak wcześniejsza, która została wyeliminowana z obrotu. Odpowiadając na pytanie Sądu wyjaśnił nadto, że uwarunkowania inwestycji naniesione na załączniku graficznym do decyzji organu odwoławczego są dla niego satysfakcjonujące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie wyłącznie z uwagi na uchybienie proceduralne dotyczące sposobu sformułowania sentencji decyzji Kolegium. Na wstępie Sąd wyjaśnia, uprzedzając dalsze wywody, że nietrafne jest twierdzenie organu odwoławczego, iż skarga K. H. została złożona po terminie. Skarżący odebrał decyzję [...] r. (k. 32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Termin 30 dniowy do złożenia skargi (art. 53 § 1 P.p.s.a.), obliczając go wyłącznie matematycznie, powinien więc upłynąć [...] r. Ten dzień przypada jednak na sobotę, a zgodnie z art. 83 § 2 P.p.s.a., jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. K. H. mógł zatem wnieść skargę najpóźniej w poniedziałek [...] r. Z pieczęci na skardze wynika, że została ona złożona przez niego osobiście właśnie tego dnia. Termin do jej wniesienia został więc zachowany. Przechodząc do oceny merytorycznej decyzji Kolegium Sąd wskazuje natomiast, że rację ma skarżący, iż jako nieprawidłowe należy uznać działanie organu odwoławczego, który – ujmując to w słowach K. H. – "sanował" decyzję Burmistrza [to jest utrzymał ją w mocy], a zarazem sporządził nowy załącznik graficzny do decyzji. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Cześć graficzna decyzji jest więc jej integralną częścią (tak zresztą jak jej załącznik w postaci wyników analizy – zob. § 9 ust. 2 rozporządzenia). Skoro tak, to zastąpienie tej części decyzji przez organ odwoławczy polegające na zastąpieniu dotychczasowej mapy z oznaczeniem linii zabudowy nową mapą z inaczej wyznaczoną linią nie mogło ograniczać się li tylko do załączenia tej nowej mapy do decyzji Kolegium i zarazem utrzymania decyzji Burmistrza w mocy. Takie rozstrzygnięcie jest bowiem wewnętrznie sprzeczne. Utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oznacza bowiem utrzymanie w mocy również jej niezmienionej graficznej części. Z kolei prawo (art. 138 K.p.a.) nie przewiduje rozstrzygnięcia, które pozwalałoby organowi odwoławczemu utrzymać decyzję pierwszoinstancyjną i jednocześnie korygować ją w pewnym zakresie (w omawianym przypadku w odniesieniu do części graficznej). Sąd wskazuje, że Kolegium wydając decyzję o zamierzonej treści merytorycznej opisanej w jej uzasadnieniu (to jest decyzję akceptującą decyzję Burmistrza i zmieniającą jedynie część graficzną) powinno było orzec m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. ("Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której [...] uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy [...]"). Formuła tej decyzji powinna zatem przybrać postać "Kolegium...: 1) uchyla decyzję Burmistrza M. L. z dnia [...] r., [...] w części graficznej; zostaje ona zastąpiona mapą stanowiącą załącznik do decyzji Kolegium 2) w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy". Powyższe rozstrzygnięcie odpowiadać będzie treści art. 138 K.p.a., który określa podstawy prawne działania organu odwoławczego, a jednocześnie stanie się czytelne dla adresata. Wiadomym będzie, iż dotychczasowa część graficzna decyzji (określająca między innymi linię zabudowy) została zastąpiona nową mapą z naniesionymi oznaczeniami graficznymi, sporządzoną na etapie postepowania odwoławczego. Odnosząc się do innych kwestii poruszonych w skardze Sąd wskazuje, że rację ma K. H., iż w decyzji Burmistrza omyłkowo ulica, przy której znajduje się inwestycja została określona jako "[...]", zamiast "[...]". W ocenie Sądu obecnie orzekającego powyższe potraktować można jako oczywistą omyłkę. Odnotować można, że w wyroku II SA/Po 486/16 co prawda polecono Kolegium wyjaśnić położenie inwestycji, jednakże obecnie (także w kontekście uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy) nie może budzić żadnych wątpliwości położenie inwestycji przy ul. [...] w L. (a nie ul. [...]). Jako nieskuteczny należy uznać podniesiony przez skarżącego zarzut, że Burmistrz niewystarczająco precyzyjnie określił parametry inwestycji poprzez zastosowanie tzw. "widełek". Kwestię tą zauważył Sąd w wyroku II SA/Po 486/16, jednocześnie jednak stwierdził, iż w tej konkretniej sprawie sposób określenia charakterystyki przedsięwzięcia nie ma wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że parametry inwestycji pozostają w zgodności z wnioskiem inwestora. Końcowo Sąd zaznacza, że nie stwierdził żadnych innych istotnych naruszeń prawa poza opisanym na wstępie niewłaściwym sformułowaniem sentencji decyzji organu odwoławczego. Uwypuklenia wymaga, że załącznik graficzny do decyzji Kolegium, który w intencji tego organu miał zastąpić dotychczasową część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, został sporządzony prawidłowo (na mapie spełniającej wymagania z § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), a wyrysowana linia zabudowy znajduje odzwierciedlenie w zleconej przez Kolegium i włączonej do akt analizie urbanistycznej (k. 16 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Dodać tylko można, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien bardziej precyzyjnie opisać sporządzony nowy załącznik w formie mapy zaznaczając, że jest do załączniki do decyzji o określonej dacie i numerze (zwracał na to uwagę K. H. w skardze). Ubocznie Sąd zaznacza, że skarżący na rozprawie jednoznacznie stwierdził, uwarunkowania inwestycji naniesione na załączniku graficznym do decyzji organu odwoławczego (a więc także i linia zabudowy) są dla niego satysfakcjonujące. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się kwota uiszczonego wpisu od skargi (500 zł, k. 9 akt sądowych). Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium wyda decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (w części dotyczącej części graficznej) i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (w pozostałej części) formułując rozstrzygnięcie zgodnie ze wskazaniami przedstawionymi w niniejszym uzasadnieniu.