II SA/Po 1125/18

Dnia 10 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 roku sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] , na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: ustawa; Prawo budowlane) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 j.t., zwanej dalej: Kpa) wstrzymał inwestorowi, tj. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb [...]) oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia następujących dokumentów, w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia: a. czterech egzemplarzy projektu budowlanego opisanego wyżej budynku, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wykazującą się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego, sprawdzonego zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy wraz z ważnym w dniu sporządzenia projektu zaświadczeniem potwierdzającym przynależność autora projektu do właściwej izby samorządu zawodowego; b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz. U. z 2016 r., poz. 1493), c. zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny w sprawie, wskazując, co następuje. W dniu [...] czerwca 2018 r. do organu wpłynęła enuncjacja prasowa, informująca o dokonaniu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej, tj. Prezydent Miasta [...] powiadomił PINB, iż przedmiotowa rozbiórka nie została poprzedzona dokonaniem zgłoszenia ani uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę. Na podstawie treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości organ ustalił, że od dnia [...] października 2017 r. właścicielami tej parceli stali się P. C. oraz [...] Sp. z o.o. Podmioty te zostały wezwane do osobistego stawiennictwa w PINB w dniu [...] lipca 2018 r., celem złożenia wyjaśnień w sprawie rozbiórki spornego budynku. W wyznaczonym terminie w siedzibie PINB stawił się P. C., będący także wspólnikiem [...] Sp. z o.o. oraz członkiem zarządu tej spółki, uprawnionym do jej samodzielnej reprezentacji, który złożył wyjaśnienia w sprawie. Zeznał, że [...] Sp. z o.o. jest inwestorem robót budowlanych, związanych z rozbiórką budynku mieszkalnego jednorodzinnego, posadowionego na posesji przy ul. [...] w [...], a prace te zrealizowano na początku czerwca 2018 r. bez zgłoszenia rozbiórki jak i bez pozwolenia na rozbiórkę. Pan C. podkreślił, iż nie rozebrano jedynie w całości ścian fundamentowych budynku (pod jego częścią, która nie była podpiwniczona), bowiem stanowią one bazę dla robót budowlanych, objętych decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] (sygn. [...], zwanej dalej: pozwolenie). Decyzja ta zezwalała inwestorowi, tj. [...] Sp. z o.o. na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na posesji przy ul. [...] w [...], a także rozbiórkę budynku garażu na tej posesji, istniejącego przy granicy z nieruchomością przy ul. [...]. P. C. wywodził, iż nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę budynku, ponieważ posiada decyzję o zgodzie na jego przebudowę, która będzie realizowana. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. inwestor rozbiórki budynku złożył dodatkowe wyjaśnienia w sprawie, wskazując, iż w jego ocenie jedynie częściowa rozbiórka budynku (przedłożono mapkę inwentaryzacyjną rozebranego budynku, ukazującą, które fragmenty ścian fundamentowych pod częścią niepodpiwniczoną pozostawiono oraz zdjęcia terenu po rozbiórce ukazujące zachowane fragmenty ścian fundamentowych) stanowiła nieistotne odstępstwo od udzielonego w dniu [...] marca 2018 r. i już realizowanego pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę tego budynku. Według oświadczeń inwestora - przed rozpoczęciem prac budowlanych objętych pozwoleniem, ale już po uzyskaniu tej decyzji, okazało się, że lustro wód gruntowych, przy maksymalnym wysokim ich poziomie, znajduje się powyżej posadzki w istniejącej piwnicy budynku, co skutkuje jej zalaniem. Na tej podstawie inwestor podjął decyzję o zrealizowaniu prac nieobjętych udzielonym pozwoleniem, a polegających na usunięciu istniejących fundamentów części podpiwniczonej i wykonaniu tzw. wanny szczelnej pod częścią podpiwniczoną, tj. płyty szczelnej i nowych ścian fundamentowych z betonu wodoszczelnego. To z kolei wywołało konieczność rozbiórki całego budynku, mimo iż zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał rozbiórki całego budynku, albowiem pozostać miały co najmniej ściany budynku w części frontowej. Organ wskazał, że Inwestor oświadczył, iż po zrealizowaniu udzielonego pozwolenia zasadnicza bryła nowego wtedy już budynku (część, która nie jest objęta rozbudową i nadbudową) nie naruszy charakterystycznych parametrów poprzedniego budynku, a więc jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Inwestor oświadczył także, iż realizuje już roboty budowlane na nieruchomości. Z tytułu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] P. C. w dniu [...] lipca 2018 r. przyjął mandat karny. Kolejno organ wywodził, że na podstawie powyższych ustaleń, w szczególności zaś oświadczeń samego inwestora, iż na nieruchomości prowadzone są już roboty budowlane, które nie były objęte udzielonym w dniu [...] marca 2018 r. pozwoleniem, w dniu 9 sierpnia bieżącego roku inspektorzy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na nieruchomości. W toku kontroli ustalono, że prowadzone są tam roboty budowlane, polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budowany obiekt w chwili kontroli wznoszony jest częściowo w miejscu rozebranego budynku, tj. w tej jego części, która była podpiwniczona i usytuowana jest od strony sąsiedniej posesji przy ul. [...] w [...]. Stan zaawansowania robót - wykonano mową płytę fundamentową w części projektowanej jako podpiwniczona, wykonane są ściany fundamentowe oraz piwniczne na wymienionej płycie. Płyta fundamentowa wykonana została jako dłuższa o około 8,5m (w głąb działki) w stosunku do obrysu projektowanego budynku, przedstawionego w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] marca 2018 r. i dotyczy to także ścian fundamentowych na płycie. Uczestniczący w kontroli PINB P. C. oświadczył, że wydłużona część płyty fundamentowej zostanie zasypana ziemią, tworząc skarpę i zewnętrzny taras ziemny. Oświadczył również, że inwestorem budowy budynku jest [...] Sp. z o.o., a prace rozpoczęto [...] maja 2018 r. P. C. ponownie zaznaczył, że po uzyskaniu pozwolenia z dnia [...] marca 2018 r. okazało się, iż stosunki wodne na nieruchomości są na tyle złe, że istniejący wówczas budynek mieszkalny musi zostać rozebrany, a w jego miejsce powstanie nowy obiekt o analogicznych wymiarach, a decyzja o rozbiórce całego obiektu zapadła po rozpoczęciu rozbiórki i przeprowadzeniu wizji lokalnej na budowie. Zachowano przy tym istniejące fundamenty części niepodpiwniczonej. Uczestniczący w kontroli T. B. - drugi wspólnik [...] Sp. z o.o. i członek jej zarządu oświadczył, że udzielone w dniu [...] marca 2018 r. pozwolenie zakłada rozbiórkę konstrukcji wewnętrznej budynku wraz ze ścianą od strony ogrodu, stropów międzykondygnacyjnych i stropodachu. Kolejno PINB wskazał, iż ustalono, że na nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]", przyjęty uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] ([...]). Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia organ wywodził, że przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2018 r. kontrola na nieruchomości ujawniła, iż prowadzone są tam roboty budowlane, polegające na "budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego", które docelowo mają doprowadzić do powstania obiektu o gabarytach przedstawionych w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu z dnia [...] marca 2018 r. tymczasem budowa taka wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy) . Tymczasem właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej nie udzielił inwestorowi pozwolenia na wybudowanie realizowanego obecnie budynku. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. udzielono pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego, ale prace te dotyczyły istniejącego budynku, który przestał istnieć, gdyż został rozebrany. Zdaniem organu realizowanej obecnie i kontrolowanej budowy budynku nie można zatem rozpatrywać w kontekście robót prowadzonych w ramach i na podstawie udzielonego pozwolenia, bowiem pozwolenie to nie zezwalało na budowę nowego obiektu, lecz jedynie na jego przebudowę, a następnie rozbudowę i nadbudowę. Organ podkreślił, że zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 2018 r. projekt budowlany nie przewidywał wykonania rozbiórki budynku, zakładał wręcz zachowanie tego budynku i wykonanie w nim przebudowy - rzuty poszczególnych kondygnacji budynku ukazują, iż nie ulegną rozbiórce ściany budynku, usytuowane od strony ulicy [...] oraz od strony sąsiednich posesji przy ul. [...] i [...]. Zdaniem organu, w sytuacji gdy obiekt w rzeczywistości rozebrano, a obecnie toczą się prace przy wznoszeniu nowego obiektu (większego w stosunku do pierwotnej, rozebranej bryły), takie roboty budowlane muszą być zakwalifikowane jako budowa. Przebudowę można bowiem realizować jedynie w istniejącym obiekcie budowlanym. Skoro obiekt rozebrano, prac stanowiących wykonanie nowego obiektu budowlanego nie można kwalifikować jako jakiejkolwiek przebudowy. Nie ma przy tym, w ocenie organu, znaczenia fakt, iż jakąś, nieznaczną część ścian fundamentowych pod częścią niepodpiwniczoną budynku zachowano. Same te bowiem ściany nie tworzą budynku, zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy. Analogiczne wnioskowanie przyjąć należy, według organu, w zakresie pojęć rozbudowa i nadbudowa budynku. Do tego aby mieć do czynienia z rozbudową czy nadbudową budynku konieczne jest istnienie obiektu, którego prace te dotyczą. W konsekwencji powyższego, uznając, iż inwestor nie realizuje prac objętych udzielonym w dniu [...] marca 2018 r. pozwoleniem, ale dokonał rozbiórki budynku oraz wykonuje prace wykraczające poza udzielone pozwoleniem (wykonanie tzw. wanny szczelnej pod częścią podpiwniczoną, tj. płyty szczelnej i nowych ścian fundamentowych z betonu wodoszczelnego, co nie było objęte zatwierdzonym projektem budowlanym) organ stwierdził, iż realizowane prace nie mogą być rozpatrywane w kontekście istotnego lub nieistotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia. Brak bowiem tożsamości między pracami faktycznie prowadzonymi, a objętymi pozwoleniem, które dotyczyło robót budowlanych w istniejącym obiekcie. W ocenie organu I instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozostawił wątpliwości, że inwestycja jest realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś fakt nie uzyskania wymaganego przez konkretny przepis Prawa budowlanego pozwolenia na budowę oznacza, że budowa budynku objętego postanowieniem stanowiła samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wskaz, iż przepis art. 48 ust. 2 tej ustawy zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej tylko w przypadku, gdy łącznie spełnione są dwie przesłanki legalizacyjne, a mianowicie: zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego nieobowiązywania ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodność inwestycji z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Dalej podano, że z uwagi na to, że organ nie stwierdził, przewidzianych w art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, przesłanek do wydania bezwzględnego nakazu rozbiórki, przystąpił do rozważenia możliwości zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej. W związku z powyższym, konieczne było wydanie postanowienia i nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania i dostarczenia do PINB dokumentów, o których mowa w sentencji. Jednocześnie argumentowano, że adresatem obowiązków nałożonych uczyniono [...] Sp. z o.o. jako inwestora robót, mającego tytuł prawny do nieruchomości, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...] sp. z o.o. (zwana dalej: inwestor; spółka) wnosząc o jego o jego uchylenie i zarzucając: 1) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że przeprowadzone roboty budowlane polegają na budowie budynku jednorodzinnego bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy roboty te były prowadzone na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2018 r.; 2) naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu do robót budowlanych, które były prowadzone na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Zdaniem żalącego się tryb postępowania zastosowany przez organ I instancji jest w sposób oczywisty błędny, albowiem roboty budowlane były wykonywane na podstawie ostatecznej decyzji - z dnia [...] marca 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (z dwoma lokalami mieszkalnymi) oraz rozbiórki budynku garażu przy ul. [...] w [...] (dalej: inwestycja). Tożsamość przeprowadzonych robót budowlanych z inwestycją została, w opinii strony, zachowana, a odmienne, nieprawidłowe wnioski PINB w tym zakresie wynikają z nierzetelnej analizy treści projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 2018 r. i błędnej interpretacji przepisów (art. 48-51 Prawa budowlanego). Konsekwencja tego jest niemożność prowadzenia postępowania nadzorczego w oparciu o przepisy art. 48- 49a Prawa budowlanego, które dotyczą przypadków całkowitego zignorowania przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Właściwym trybem weryfikacji byłyby, w ocenie inwestora, art. 50-51 Prawa budowlanego. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa żalący się wywodził, że miała miejsce błędna ocena stanu faktycznego sprawy i zebranych dowodów. Jego zdaniem PINB nie podjął głębszej analizy projektu budowlanego Inwestycji, a interpretacja organu opiera się de facto na nazwie inwestycji, a nie na rzetelnej analizie projektu budowlanego i jest źródłem błędnych wniosków organu, wyrażonych w zacytowanym fragmencie. Zarzucono, że PINB niesłusznie twierdzi, że przebudowa może dotyczyć wyłącznie istniejącego budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, do czego "rzekomo" nie są wystarczające fundamenty budynku. Przy tej okazji wskazano, że rysunki w części architektonicznej i konstrukcyjnej projektu czytelnie pokazują, że zachowane miały być wyłącznie ściany szczytowe (frontowe) od strony ul. [...]. Zdaniem inwestora zatem "uważna lektura projektu budowlanego prowadzi więc do wniosku, że projekt zakłada demontaż lub rozbiórkę całego budynku, z wyjątkiem fundamentów w części podpiwniczonej (zachodniej) oraz ścian frontowych. Efektem na tym etapie robót powinien być niekompletny szkielet budynku bez dachu i stropów międzykondygnacyjnych, ścian wewnętrznych oraz ścian od strony północnej i częściowo północno-wschodniej." Według inwestora ten stan, zgodny z projektem budowlanym, nie wypełnia definicji budynku (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), co miałoby w jego ocenie świadczyć o tym, że w "międzyczasie" prowadzenia robót budowalnych budynek i tak przestawał istnieć. Jednocześnie inwestor stwierdził, że różnica pomiędzy stanem faktycznym a projektowanym polega na tym, że ściany przeznaczone do zachowania zostały tymczasowo rozebrane. Dokonano także zmian w projekcie konstrukcji fundamentów, ze względu na rozpoznane w toku budowy warunki gruntowo-wodne. Spowodowało to konieczność zmiany pierwotnie przewidzianej technologii posadowienia budynku na system tzw. wanny szczelnej. W celu jej wykonania należało usunąć istniejące ściany szczytowe - co w ocenie inwestora "nie wyklucza ich odtworzenia", także z tych samych materiałów, które zostały zachowane przez inwestora. Według inwestora zastosowane odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie skutkują zatem wykonaniem diametralnie innej inwestycji, jak przedstawia to organ I instancji. Także projekt budowlany przewidywał, że efektem inwestycji będzie budynek jedynie w niewielkim stopniu bazujący na istniejącej konstrukcji, ponadto nadbudowany i rozbudowany w głąb działki. Inwestor argumentował również, że definicja remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), przy odtworzeniu stanu pierwotnego pozwala na "stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Tym bardziej jest to zatem, jego zdaniem, dopuszczalne w przypadku szerzej zakrojonych robót budowlanych w postaci przebudowy (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego), która dodatkowo skutkuje zmianą parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Z powyższych względów, według Inwestora, czasowe rozebranie ścian, dachu lub innego elementu nie powoduje, że przebudowa czy remont staje się nagle rozbiórką i odbudową, albo rozbiórką i budową nowego obiektu budowlanego. W ocenie spółki w rzeczywistości zostały zachowane istotne i znaczne części fundamentów, a rozebrane zostały wyłącznie te części fundamentów, które kolidowały z wanną szczelną, zaprojektowaną w ramach odstąpienia od projektu budowlanego. Inwestor zarzucił, że organ nie ocenił, czy zastosowane odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego mają charakter istotny czy nieistotny, w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego, co jest podstawą do podjęcia decyzji o zastosowaniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Kolejno żalący się rozwinął zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wywodząc, że przepisu tego nie stosuje się do innych robót budowlanych, wymienionych wart. 3 pkt 7 Prawa budowlanego - przebudowy, montażu, remontu i rozbiórki obiektu budowlanego. Podkreślono, że postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego dotyczy przypadków najdalej idących przejawów samowoli budowlanej - gdy inwestor całkowicie zignoruje władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację w postaci pozwolenia na budowę. W jego ocenie, jeżeli budowa jest realizowana na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jednak niezgodnie z nimi, można mówić o pośrednim naruszeniu przepisów prawa budowlanego, do którego stosuje się art. 50-51 Prawa budowlanego. W opisanych okolicznościach inwestor postawił tezę, iż art. 48 Prawa budowlanego nie może znaleźć zastosowania w omawianym stanie faktycznym, albowiem spółka nie wypełniła znamion najdalej idącego typu samowoli budowlanej, o którym mowa w tym przepisie. Wskazano także, że inwestorowi nie można przypisać intencji obejścia przepisów prawa. Zastosowane zmiany zostały uzasadnione względami technicznymi, a przedmiotem sporu może być co najwyżej to, czy projektant inwestycji słusznie określił zastosowane odstąpienia od projektu budowlanego jako nieistotne, w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. Wreszcie inwestor stanął również na stanowisku, że budynek przy ul. [...] nie został rozebrany w całości, ponieważ jego fundamenty nadal istnieją, a pomimo zastosowanych odstąpień została zachowana tożsamość inwestycji i faktycznie wykonanych robót budowlanych. Nie zmieniła się lokalizacja inwestycji, a budowany był nadal obiekt określony w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zachowanie bądź rozebranie spornych ścian szczytowych, przy zachowaniu innych elementów istniejącego budynku (fundamentów) kwalifikuje się jako zmiana w zakresie przebudowy, przewidzianej w projekcie budowlanym Inwestycji. Dlatego, według spółki, art. 48 Prawa budowlanego nie może znaleźć zastosowania w sprawie, ponieważ sporne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie dotyczy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a art. 48 Prawa budowlanego stosuje się wyłącznie do budowy. Bez znaczenia są w tym kontekście, według żalącego się, modyfikacje projektu konstrukcji, albowiem zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego, zmiany w tym zakresie nie zostały zaliczone do istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 § 1 Kpa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny w sprawie w sposób zbieżny z organem I instancji, a następnie wskazał, że po zapoznaniu się z wniesionym zażaleniem i dokonaniu analizy akt sprawy podzielił również stanowisko PINB, według którego opisanych robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku i wykonaniu w jego miejsce nowego obiektu nie można uznać za wykonane w oparciu o udzielone spółce pozwolenie z dnia [...] marca 2018 r., tym bardziej, że bez wątpienia w czerwcu 2018 r. budynek faktycznie nie istniał, za wyjątkiem części fundamentów i ścian fundamentowych. [...] wywiódł, że Prawo budowlane wprowadza legalną definicję "budowy", według której jest nią "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego" (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), z kolei pod pojęciem "przebudowy" należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego" (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Przebudowa musi być zatem, co stanowczo stwierdził organ, wykonana w istniejącym obiekcie. Podobnie aby dokonać rozbudowy czy nadbudowy obiektu, tenże obiekt musi istnieć, jego parametry techniczne muszą być możliwe do ustalenia. W ocenie [...] bezspornie inwestor wykonał budowę budynku. Wykonanych robót budowlanych polegających na faktycznej odbudowie budynku mieszkalnego nie można bowiem traktować, jako istotnych odstąpień od decyzji z dnia [...] marca 2018 r. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wywodził, że jeśli roboty polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, inwestor dokonuje nie remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), lecz odbudowy (art. 3 pkt 6 tej ustawy). Zatem fakt samowolnej budowy obiektu nakłada na PINB obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem w przypadku obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, właściwy organ nakazuje bowiem jego rozbiórkę. Jednakże warunkiem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu powstałego w drodze tzw. samowoli budowlanej, jest brak możliwości jego zalegalizowania. Przesłanką dla oceny istnienia bądź nieistnienia tej możliwości jest między innymi - zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego - zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nienaruszenie przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Na tym tle organ stwierdził, że PINB prawidłowo wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego - wstrzymujące roboty budowlane i zobowiązujące do przedłożenia wskazanych w nim dokumentów. [...] zwrócił wprawdzie uwagę, że PINB nieprecyzyjnie określił obowiązek w pkt 2 ppkt c, niemniej został on nałożony zgodnie literalnym brzmieniem przepisu art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stąd pozostało to bez wpływu na wynik postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wniosła [...] spółka z o.o., zaskarżając je w całości. Inwestor podtrzymał zarzuty i argumentację podniesioną w zażaleniu, a ponadto zarzucił naruszenie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że przebudowa nie może przewidywać rozbiórki istotnej części obiektu budowlanego, podczas gdy definicja przebudowy nie zawiera takiego warunku i pozwala na wszelkie zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem takich parametrów jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, i nie zawiera ograniczeń co do sposobu wykonania tych zmian. W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2019 r. spółka ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę podnosząc, iż wskazana przez [...] okoliczność, że spółka pomimo zaskarżenia postanowienia wykonuje obowiązki w nim wskazane (w dniu [...] listopada 2018 r. inwestor przedłożył m.in. 4 egzemplarze projektu budowalnego), nie świadczy o tym, że inwestor zgadza się z treścią postanowienia PINB, a jedynie wskazuje, że spółka wykonuje ostateczne postanowienie, którego nie udało jej się dotychczas wstrzymać. Spółka sprzeciwiła się narracji organu, sugerującej niecelowość rozpatrywania skargi wobec wykonania postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nich naruszeń prawa skutkujących koniecznością ich uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Należy również wskazać ma wstępie, iż Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Sąd podzielił również w całości argumentację przedstawioną przez organ tak I, jak i II instancji. Na wstępie wskazać należy, że spór w sprawie nie dotyczy okoliczności faktycznych, ale ich kwalifikacji prawnej. Organy stoją na stanowisku, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, albowiem uzyskane przez niego pozwolenie z dnia [...] marca 2018 r. dotyczyło obiektu, który został rozebrany. Spółka natomiast obstaje przy koncepcji, że budynek nie przestał istnieć, a wykonane roboty przebiegały wprawdzie z odstępstwem od wydanego pozwolenia z dnia [...] marca 2018 r. z uwagi na ujawnione, uzasadnione w jej ocenie okoliczności faktyczne i winno to skutkować prowadzeniem postępowania w innym trybie, niż wskazał organ. Sąd podzielił kwalifikację prawną dokonaną przez organ uznając, że inwestor dokonał rozbiórki budynku i tym samym wykonywał prace wykraczające poza udzielone pozwoleniem z dnia [...] marca 2018 r. Wykonanie tzw. wanny szczelnej pod częścią podpiwniczoną, tj. płyty szczelnej i nowych ścian fundamentowych z betonu wodoszczelnego, istotnie nie było objęte zatwierdzonym projektem budowlanym. Realizowane prace nie mogą w konsekwencji być rozpatrywane w kontekście istotnego lub nieistotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia z uwagi na brak tożsamości między pracami faktycznie prowadzonymi, a objętymi pozwoleniem. Pozwolenie z dnia [...] marca 2018 r. dotyczyło bowiem robót budowlanych w istniejącym obiekcie. Tymczasem analiza akt sprawy wyraźnie wskazuje, że w pewnym momencie obiekt przestał istnieć, wbrew – zdaniem Sadu – wyraźnej intencji organu wydającego pozwolenie z dnia [...] marca 2018 r. Należy bowiem wskazać, że sam skarżący w zażaleniu wskazywał, że "rysunki w części architektonicznej i konstrukcyjnej projektu czytelnie pokazują, że zachowane miały być wyłącznie ściany szczytowe (frontowe) od strony ul. [...] [...] projekt (przyp. Sądu – mowa o projekcie zatwierdzonym pozwoleniem z dnia [...] marca 2018 r.) zakłada demontaż lub rozbiórkę całego budynku, z wyjątkiem fundamentów w części podpiwniczonej (zachodniej) oraz ścian frontowych. Efektem na tym etapie robót powinien być niekompletny szkielet budynku bez dachu i stropów międzykondygnacyjnych, ścian wewnętrznych oraz ścian od strony północnej i częściowo północno-wschodniej." Ze stanowiskiem tym Sąd całkowicie się zgadza, wskazują na to zresztą również organy, jednak zauważa, że skarżący wyprowadził z tej okoliczności błędne wnioski. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że intencją organu wydającego pozwolenie z dnia [...] marca 2018 r. było zachowanie części substancji "starego budynku". Działania inwestora miały zaś na celu obejście tego wymogu i de facto posadowienie nowego budynku. Skoro organ decyduje się pozostawić ściany szczytowe budynku (frontowe) od ul. [...], to rozebrania tych ścian nie można traktować, jako li tylko odstępstwa od wydanego pozwolenia, zwłaszcza w kontekście tego, że po budynku "starym" nie pozostawiono w zasadzie niczego. Należy zatem kolejno wskazać, na okoliczności, również podniesione przez samą spółkę w toku postępowania. Mianowicie w zażaleniu inwestor wskazuje, iż różnica pomiędzy stanem faktycznym a projektowanym polega na tym, że ściany przeznaczone do zachowania zostały "tymczasowo" rozebrane. Dokonano także zmian w projekcie konstrukcji fundamentów, ze względu na rozpoznane w toku budowy warunki gruntowo-wodne. Spowodowało to konieczność zmiany pierwotnie przewidzianej technologii posadowienia budynku na system tzw. wanny szczelnej. W celu jej wykonania należało usunąć istniejące ściany szczytowe - co w ocenie inwestora "nie wyklucza ich odtworzenia", także z tych samych materiałów, które zostały zachowane przez inwestora. W skardze spółka wskazuje także odnośnie budynku przy ul. [...], że miało miejsce "rozebranie spornych ścian szczytowych", a także, iż "Odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczyło tylko i wyłącznie rozebrania ściany szczytowej i części fundamentów". W tym miejscu wskazać przyjdzie, że skoro jedynymi w zasadzie pozostałymi po "starym" budynku elementami były fundamenty i ściany szczytowe, to ich rozebranie przeczy istocie wydanego pozwolenia z dnia [...] marca 2018 r. Trudno też uwierzyć, że w kontekście wyraźnej treści pozwolenia z dnia [...] marca 2018 r. konieczność rozebrania mających pozostać ścian szczytowych, nie wzbudziła czujności inwestora, który funkcjonuje w branży architektonicznej. Z tego też powody spółka winna dostrzec konieczność podjęcia działań uprzednich prawnych przed rozpoczęciem rozbiórki ścian szczytowych i zmian w zakresie fundamentów. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony przez organy bezsprzecznie wskazuje, że doszło do wykonania robót nieobjętych pozwoleniem z dnia [...] marca 2018 r. Co więcej, zdaniem Sądu, organ II instancji słusznie skonstatował, że w czerwcu 2018 budynek faktycznie nie istniał, za wyjątkiem części fundamentów i ścian fundamentowych. Wyżej podniesione okoliczności jednoznacznie wskazują, iż nie może być tu mowy o przebudowie, jak twierdzi skarżący w zażaleniu i w skardze, ale na budowie nowego obiektu budowlanego. Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Przez przebudowę natomiast należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (pkt 7a). Zgodnie z definicją budowy zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, rozbudowa jak też odbudowa stanowią zatem określony aspekt robót budowlanych, stanowiąc element budowy. Zatem roboty budowlane, których rezultatem byłoby odtworzenie, jak twierdzi skarżący, istniejącego niegdyś, ale rozebranego obiektu budowlanego, nie mogą być uznane za przebudowę, skoro przebudowa może odnosić się - zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego - tylko do istniejącego obiektu budowlanego. W tej sytuacji, gdy istniejący uprzednio obiekt został całkowicie rozebrany nie może być mowy o przebudowie lecz o odbudowie albo rozbudowie, a więc budowie, która – jak prawidłowo ustaliły organy nadzoru budowalnego – wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący pozwolenia takiego nie posiadał, co sam zresztą przyznaje, uznając, iż nie było no wymagane, albowiem roboty były wykonywane na podstawie pozwolenia z dnia [...] marca 2019 r. Takie stanowisko jest niezasadne. W ocenie Sądu dokonane przez organy obu instancji kwalifikacja wykonanych przez skarżącego robót budowlanych i zrealizowanych w ich następstwie inwestycji była prawidłowa, tj. odpowiadała przywołanym wyżej przepisom prawa. W tej sytuacji podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kpa, których skutkiem miałoby być nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, są chybione. W związku z poczynionymi ustaleniami PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 Prawa budowlanego podjął zasadnie działania zmierzające do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, zaś skarżący słusznie przedłożył wymagane przez organ dokumenty, umożliwiające taką legalizację. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu z mocy art. 151 Ppsa.