II SA/Po 113/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lipca 2012 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego; oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], Prezydent Miasta O. W. na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 2 pkt 1, art. 39 ust. 3 pkt 1, art. 38 ust. 4 i 5, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 2, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 178 poz. 1362 z późn. zm.), art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.) przyznał B. H. zasiłek okresowy w wysokości 300,00 zł miesięcznie na okres od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r., nadając zarazem temu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w świetle powołanych wyżej przepisów oraz danych zawartych w rodzinnym wywiadzie środowiskowym B. H. spełnia warunki przyznania zasiłku okresowego z powodu bezrobocia. Zgodnie z art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarujące a dochodem tej osoby, jednak nie mniej niż 50% tej różnicy. Wysokość tego świadczenia w analizowanej sprawie nie mogła zatem przekroczyć kwoty 418,00 zł, a przy tym nie mogła być niższa niż kwoty 238,50 zł. Z kolei rygor natychmiastowej wykonalności został nadany z uwagi na wyjątkowo ważny interes skarżącego, czyli bezzwłoczną konieczność zabezpieczenia podstawowych potrzeb życiowych. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. B. H. odwołał się od powyższej decyzji, nie zgadzając się z wysokością przyznanego mu świadczenia. W odwołaniu wskazywał, iż nie osiąga żadnego dochodu, a zatem powinien uzyskać omawiane wsparcie finansowe w pełnej wysokości, tj. w kwocie 477 zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że B. H. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i w chwili obecnej nie ma żadnego źródła dochodu. Jest on zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, a przy tym choruje na nerki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, iż kwestionowana decyzja w zakresie wysokości zasiłku okresowego ma charakter uznaniowy, a zatem powinna być odpowiednio uzasadniona. Prezydent Miasta O. W. nie wyjaśnił tymczasem w sposób należyty, dlaczego skarżący nie otrzymał wyższej kwoty omawianego wsparcia. Organ I instancji nie wskazał konkretnych przesłanek udzielenia skarżącemu świadczenia w danej wysokości, ani też nie określił, jakimi dysponuje na ten cel środkami i czy istnieje szerokie grono osób otrzymujących tego rodzaju świadczenia. Wady te powinny być usunięte przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. B. H. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, nie zgadzając się z treścią tego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo uzależniło wysokość przyznanej pomocy od możliwości finansowych organu I instancji, co należy ocenić jako nadużycie i nieporozumienie. Skarżący podniósł, iż nie uzyskuje żadnego dochodu, nie dotyczą go więc ograniczenia w wysokości zasiłku, a zatem świadczenie powinno być przyznane w pełnej wysokości, tj. w kwocie 477 zł. Nawet wypłacenie 418 zł nie czyni w ocenie skarżącego zadość wymogom ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 z późn. zm.). Zgodnie z art. 38 ust. 1 powołanej ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie lub rodzinie, których dochód nie przekracza odpowiedniego kryterium dochodowego. Jak wynika przy tym z art. 38 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy, zasiłek okresowy wynosi od 50% do 100% kwoty, stanowiącej różnicę pomiędzy właściwym kryterium dochodowym a osiągniętym dochodem, przy czym w przypadku osób samotnie gospodarujących kwota tego zasiłku nie może przekraczać 418 zł miesięcznie. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, Sąd doszedł do wniosku, iż stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu było prawidłowe. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika, iż B. H. jest osobą bezrobotną, prowadzącą samodzielnie gospodarstwo domowe. Okoliczność ta znajduje swoje potwierdzenie we wniosku o pomoc z dnia [...] listopada 2011 r., w oświadczeniu z dnia [...] listopada 2011 r. o pozostawaniu osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Prac i kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] listopada 2011 r. (k. 1-5 akt adm.). Dokumenty te wskazują zarazem, iż B. H. nie osiąga żadnego dochodu, a jego jedynym źródłem utrzymania są środki finansowe, otrzymywane w ramach pomocy społecznej. Nie ma on pracy na stałe, ani dorywczej, a ponadto nie korzysta z dodatku mieszkaniowego. Tym samym trafnie organy administracji publicznej stwierdziły, iż w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Zgodzić należy się przy tym w ocenie Sądu ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż decyzję z art. 38 ustawy o pomocy społecznej cechuje charakter uznaniowy. Wysokość przyznanego zasiłku okresowego została bowiem – w graniach, zakreślonych przez ustawodawcę – pozostawiona do oceny właściwego w danej sprawie organu administracji publicznej. Skarżącemu nie przysługuje zatem żadne roszczenie o udzielenie wsparcia finansowego dokładnie w oznaczonej przez niego kwocie. Ustawa o pomocy społecznej gwarantuje bowiem jedynie, iż wysokość rozważanego świadczenia musi mieścić się w przedziale od 50% do 100% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem rzeczywiście osiąganym przez osobę zainteresowaną, przy czym w przypadku wnioskodawców, którzy tak jak skarżący, samodzielnie prowadzą gospodarstwo domowe, zasiłek okresowy nie może wynieść więcej niż 418 zł. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 127 poz. 1055) kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi obecnie 477 zł. W kontekście kontrolowanej sprawy oznacza to zatem, iż wedle art. 38 ust. 2 i 3 powołanej ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy w przypadku skarżącego powinien wynieść nie mniej niż 238,50 zł (tj. 50% różnicy 477 zł tytułem kryterium dochodowego oraz 0 zł tytułem braku dochodów) i nie więcej niż 418 zł. Tym samym stanowisko organów administracji publicznej w kwestii określenia powyższej kwoty w ocenie Sądu należy uznać za prawidłowe. Trudno natomiast zaaprobować argument skarżącego, iż z uwagi na brak dochodów powinien on otrzymać rozważane wsparcie w pełnej wysokości. Trzeba bowiem wyraźnie podkreślić, iż ustawodawca w art. 38 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy używa zwrotu "ustala się [...] do wysokości", a w art. 38 ust. 3 pkt 1 tejże ustawy – "kwota [...] ustalona [...] między". Z tego właśnie względu, jak wskazywano już powyżej, decyzji z art. 38 ustawy o pomocy społecznej, należy przypisać charakter uznaniowy, a samo literalne brzmienie tych przepisów przeczy już zatem wywodom skarżącego. Konkluzja ta nie może być jednak interpretowana jako przyzwolenie na pełną dowolność działań organów administracji publicznej. Muszą one bowiem w dalszym ciągu stosować się do wymogów procedury administracyjnego, a w szczególności do art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). Przepis ten nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. W kontekście kontrolowanej sprawy oznacza to, iż Prezydent Miasta O. W. powinien wyjaśnić w sposób przekonujący, dlaczego przyznał świadczenie właśnie w takiej wysokości. W konsekwencji należy więc przyjąć, że uznaniowy charakter decyzji z art. 38 ustawy o pomocy społecznej zobowiązuje organy administracji publicznej szczególnej dbałości o należyte ustalania i rozważenie stanu faktycznego, co powinno z kolei znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze dotychczasowe wywody, podzielić należy pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż decyzja Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], nie czyniła zadość opisanym wyżej wymaganiom (k. 6 akt adm.). Treść jej uzasadnienia ogranicza się bowiem jedynie do wskazania sposobu obliczenia maksymalnego oraz minimalnego zasiłku okresowego. Brakuje zatem jakiegokolwiek odniesienia się do aktualnej sytuacji materialnej i osobistej skarżącego, jak i do możliwości finansowych organu I instancji. Rozstrzygnięcie to nie podaje również żadnych innych powodów, które przemawiałyby za przyznaniem omawianego świadczenia akurat w wysokości 300 zł. Pominięcie opisanych informacji stanowiło wobec tego istotne uchybienie w zakresie przepisów procedury administracyjnej, gdyż niemożliwe stało się zbadanie, czy Prezydent Miasta O. W. rzeczywiście skutecznie uchylił się od zarzutu arbitralności swoich działań. Trzeba przy tym zaznaczyć, iż wedle art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej wsparcie ze strony Państwa ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego faktyczny zakres pomocy organów administracji limitowany jest środkami finansowymi, jakie dostępne są dla danej jednostki. Tym bardziej, że przedmiotowe świadczenia finansowe mają tylko pomagać w zdobywaniu samodzielnie środków do życia, a nie zastępować osobisty wysiłek wnioskodawcy w zaspokajaniu potrzeb. Za taką interpretacją przemawia również art. 3 ust. 2 oraz 4 cytowanej ustawy, zgodnie z którymi rodzaj, forma oraz rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni ze względu na okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy, a nadto potrzeby osób oraz rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Słusznie zatem organ II instancji podkreślił, iż Prezydent Miasta O. W. powinien wziąć pod uwagę także dostępne środki finansowe. W tej sytuacji Sąd, rozpatrując sprawę w granicach skargi, nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).