II SA/Po 1130/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Miasta [...] od decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala sprzeciw Sprzeciw dotyczy decyzji kasacyjnej Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] listopada 2019 r., [...] w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości. Decyzja objęta sprzeciwem została wydana w następujących okolicznościach. Umową sprzedaży z dnia [...] października 1972 r., rep. A I nr [...] zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej "u.z.t.w.n.") M. S. przeniosła na własność Skarbu Państwa udział wynoszący [...] w prawie własności nieruchomości przy [...], stanowiącej działkę [...] przeznaczoną pod zorganizowane budownictwo jednorodzinne, zgodnie z uchwałą Prezydium Rady [...] z dnia [...] grudnia 1971 r., [...] dotyczącej nabycia w trybie u.z.t.w.n. między innymi powyższej działki. Pozostały udział w prawie własności (1/2) pozostał przy K. W. i nie został przeniesiony na Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia (zob. k. 1-3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] czerwca 1986 r., [...] zatwierdzono podział opisanej wyżej nieruchomości (wówczas działka [...]), która na datę decyzji należała do Skarbu Państwa oraz C. W. (następcy prawnego K. W.). Wydzielono działki [...] do [...]. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1987 r., [...] została zniesiona współwłasność nieruchomości składającej się z wydzielonych działek, w ten sposób, że: - działka [...] przeszła na wyłączną własność Skarbu Państwa (była to część południowa działki [...], stanowiąca połowę powierzchni działki [...], przylegająca do dzisiejszej [...] w [...] – uw. Sądu), - pozostałe działki przeszły na własność wyłączną C. W. (była to część północna działki [...], stanowiąca połowę powierzchni działki [...], obecnie będąca nieruchomością pod adresem [...] – uw. Sądu). Działkę [...] podzielono następnie na działki [...] (część główna od południa), [...] (północny pas) i [...] (pas wzdłuż drogi). Z kolei z tej pierwszej, największej, wydzielono następnie działki [...] (północna część, nowa działka budowlana, do dziś istniejąca) i [...]. Wreszcie z działki [...] wydzielono dalej działki [...] (północna cześć, nowa działka budowlana, do dziś istniejąca) i [...] (działka, na której znajdowała się dawny budynek poradni zdrowia, do dziś istniejąca). Z działki wzdłuż [...], to jest [...], wydzielono działki [...] i [...] (pierwsza funkcjonalnie łączy się z działkami [...], [...] i [...], a druga funkcjonalnie z działką [...]) (por. k. 28 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Można w tym miejscu wyprzedzająco dodać – dla zrozumienia szerszego kontekstu przestrzennego – że poza wspomnianymi działkami wzdłuż [...] (dzisiejsze [...] i [...]), kolejne wydzielone działki współcześnie należą do: - działka [...] przynależy funkcjonalnie do zabudowanej posesji przy [...] - działki budowlane [...] i [...] zostały zabudowane jednym dużym budynkiem pod adresem [...]), - działka budowlana [...] stanowi działkę niezabudowaną, po dawnej, nieistniejącej już poradni zdrowia (spłonęła w 2015 r., był to adres [...]). Działki [...], [...], [...] i [...] nie należą obecnie do M. P., gdyż decyzją z dnia [...] października 2001 r., [...] Prezydent M. P., działając miedzy innymi na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2020 r.. poz. 65, dalej "u.g.n."), zwrócił je M. S., uznając, że cel, na który zostały przejęte, nie został zrealizowany (k. 43-47 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dodać należy, że wówczas umorzono natomiast postępowanie zwrotowe dotyczące działek [...] i [...], gdyż wniosek w tym przedmiocie został wycofany. Następnie M. S. ponownie wystąpiła o zwrot działki [...] (części), a pismem z dnia [...] listopada 2015 r. rozszerzyła swoje żądanie domagając się zwrotu całej działki oraz działki [...] (k. 231 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pomimo żądania, postępowania wobec działki [...] nie prowadzono w ramach obecnie kontrolowanego postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Starosta [...] (zwany dalej "Starostą") odmówił M. S. zwrotu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb [...], ark. mapy [...] działka [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] jako własność [...] (k. 267-269 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powodem odmowy było uznanie, że na działce objętej wnioskiem cel wywłaszczenia został zrealizowany już w dacie jej przejęcia – istniała tam bowiem przychodnia zdrowia, stanowiąca element infrastruktury współfunkcjonującej z zabudową jednorodzinną. Odwołanie od decyzji wniosła M. S.. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję odmowną Starosty, a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy poczynił bardzo szerokie i wnikliwe ustalenia. Spośród najważniejszych z nich należy wymienić to, że wedle materiału dowodowego na datę sprzedaży udziału w prawie własności działki [...] w trybie u.z.t.w.n. przez M. S. ([...] r.) na obszarze działki, współcześnie wydzielonej jako [...], istniał budynek mieszkalny, którego parter zajmowała przychodnia lekarska. Wojewoda przyjął też, że nabycia udziału w prawie do nieruchomości w trybie u.z.t.w.n. dokonano na podstawie uchwały Prezydium Rady [...] z dnia [...] grudnia 1971 r., [...]/71 przez zawarcie umowy sprzedaży z dnia [...] października 1972 r., rep. A I nr [...]. Wedle umowy celem nabycia miało być przeznaczenie nieruchomości pod zorganizowane budownictwo jednorodzinne. Cel taki przewidziano także w uchwale Prezydium Rady [...] z dnia [...] grudnia 1971 r., [...] z tym jednak zastrzeżeniem, że nie dotyczył on całej działki [...]. Pod budownictwo jednorodzinne nie była przeznaczona ta część działki, na której znajdował się wspomniany budynek przychodni zdrowia (zob. k. 18-22, zwłaszcza 18; por. także k. 28-30 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wojewoda interpretując powyższe okoliczności doszedł do przekonania, że skoro jednak do przejęcia w drodze umowy z dnia [...] grudnia 1971 r., [...] skutecznie doszło i odnosiło się to do całej działki [...] (później 38), to podstaw prawnych dla przejęcia tych jej części nie przeznaczonych pod główny cel wywłaszczenia, to jest budownictwo jednorodzinne (obecna działka [...]), należy upatrywać w art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. Jest to regulacja, które pozwala objąć wywłaszczeniem całość nieruchomości, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez właściciela na dotychczasowe cele. Dalej Wojewoda wywiódł, że w świetle orzecznictwa część nieruchomości wywłaszczona (przejęta) na podstawie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. może zostać zwrócona w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n, jeżeli spełnione zostały warunki do zwrotu głównej części nieruchomości wywłaszczonej na celu publiczny. W powyższym kontekście Wojewoda zauważył, że gdy chodzi o realizację celu publicznego dla niegdysiejszej przejętej działki [...], to na jej obszarze zgodnie z uchwałą Prezydium Rady [...] z dnia [...] grudnia 1971 r., [...] planowano zapewnić miejsce pod budownictwo jednorodzinne. Cel ten nie został zrealizowany, co potwierdzono ostateczną decyzją z dnia [...] października 2001 r., [...], którą zwrócono M. S. pozostałe działki [...], [...], [...] i [...] (wydzielone kolejno z dawnej [...] – uw. Sądu). W konkluzji Wojewoda stwierdził, że nie zbadano należycie, czy cel wywłaszczenia (przejęcia) w postaci zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego został zrealizowany na działce [...]. Podkreślił też, że w sprawie konieczne jest powołanie rzeczoznawcy majątkowego, gdyż operat szacunkowy dotyczący nieruchomości jest nieaktualny, a jego aktualności nie można potwierdzić. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że Starosta powinien był przekazać Prezydentowi [...] wniosek w części dotyczącej działki [...] (a ten następny organ, jako wyłączony, powinien go przekazać Wojewodzie, celem wyznaczenia organu właściwego). Od decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r., [...] [...] wniosło sprzeciw na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie skarżącej jednostki samorządu terytorialnego organ odwoławczy w swym rozstrzygnięciu kasacyjnym w sposób niedopuszczalny ingeruje w meritum rozstrzygnięcia. Tymczasem okoliczności sprawy jawią się jako bardziej skomplikowane. [...] zwróciło chociażby uwagę, że M. S. zbyła na cel wywłaszczenia udział w prawie własności, który dotyczył całej działki [...]. Należałoby zatem zbadać przeznaczenie całej tej nieruchomości. Poza tym, nie można abstrahować od faktu, że na działce [...] znajdowała się przychodnia zdrowia, która stanowiła niewątpliwie uzupełnienie celu wywłaszczenia w postaci budownictwa jednorodzinnego. Przekazując sprzeciw Wojewoda wyjaśnił, że jego wskazówki i zalecenia nie są bezwzględnie wiążące dla organu pierwszej instancji, gdyż ten powinien jeszcze raz rozpatrzeć cały materiał dowodowy, aby podjąć prawidłowe rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem Wojewoda w okolicznościach sprawy uprawniony był uchylić decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku Sąd uznał za konieczne przedstawienie kilku zdań wyjaśnienia dotyczących charakteru sprawy. Sąd zapoznając się z argumentacją Wojewody dostrzegł, że rzeczywiście ze wskazań zawartych w konkluzji uzasadnienia decyzji kasacyjnej, można wyczytać sugestię, iż zdaniem organu odwoławczego postępowanie powinno być ukierunkowanie na zwrot działki M. S.. Z tej przyczyny jako zrozumiałe uznać należy poczucie zaniepokojenia po stronie składającego sprzeciw [...], które zdaje się być zaskoczone rozstrzygnięciem, jak i uważa, że w sprawie występują także inne ważne zagadnienia (jak chociażby fakt przejęcia niegdyś od M. S. udziału w sprawie własności do nieruchomości, a nie pełnej własności określonej jej części), które mogą rzutować na rozstrzygnięcie. [...] uwypukliło też, że na zwracanej działce obiektywnie funkcjonowała przychodnia zdrowia, powiązana funkcjonalnie z budownictwem jednorodzinnym. Te powiązania nakazują badać sprawę w szerszym kontekście (zwłaszcza przestrzennym w zakresie losów całej niegdyś przejętej działki [...]). Choć [...] doskonale zdaje sobie z tego sprawę, to warto w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało "sprzeciwem od decyzji", a nie "skargą", co determinuje zakres kontroli legalności kwestionowanej decyzji. Decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r., [...] została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Uchylono nią decyzję Starosty, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z kolei zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Art. 64e P.p.s.a. stanowi wreszcie, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Powyższe oznacza, że Sąd w niniejszej sprawie nie mógł nie tylko uwzględnić, ale nawet rozpoznawać wszelkich tych zarzutów sprzeciwu od decyzji (względnie ustosunkowywać się do przedstawionych argumentów) innych aniżeli wprost dotyczących art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W wydanej decyzji kasacyjnej Wojewoda zwrócił uwagę Staroście na nieco inny kontekst sprawy, aniżeli przedstawiony w decyzji pierwszej instancji. Organ odwoławczy – ujmując to syntetycznie – dostrzegł, że w kontekście przebiegu "rokowań" w latach 70 tych pomiędzy organem dążącym do wywłaszczenia obszar współczesnej działki [...] nie było objęty planami przeznaczenia pod zorganizowane budownictwo jednorodzinne, jednak o przejęcie tego obszaru, jako uzupełniającego kompleks gruntów przejmowanych, wnosiła sama M. S.. W konsekwencji w umowie sprzedaży z dnia [...] października 1972 r., rep. A I nr [...] także grunt odpowiadający dzisiejszej działce [...] podzielił los całej nieruchomości przejmowanej w trybie u.z.t.w.n. Wojewoda zwrócił uwagę, że powyższe okoliczności sugerują, iż obszar dzisiejszej działki [...] był obszarem "dowłaszczonym" w rozumieniu art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. Oznacza to, że badanie podstaw zwrotowych tego gruntu powinno następować w kontekście badania podstaw zwrotowych głównej części przejętej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego jest to ważne, zwłaszcza, że działki [...], [...], [...] i [...], które przypadły niegdyś Skarbowi Państwa z tytułu posiadania udziału w prawie przejętego od M. S., zostały zwrócone w 2001 r. Wszystkie powyższe aspekty skłoniły Wojewodę do uchylenia odmownej decyzji Starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu objęta sprzeciwem decyzja znajduje podstawy w art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda przedstawił bowiem szerszy kontekst faktyczny i prawny odnoszący się do samych zdarzeń z daty przejmowania prawa do nieruchomości od M. S., co w jego ocenie może rzutować także na postrzeganie podstaw zwrotowych ze współczesnej perspektywy. Organ odwoławczy wykazał więc, że istnieje "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", który "ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Odnosząc się do argumentacji zawartej w sprzeciwie [...] Sąd zaznacza, że wbrew obawom jego prawa do ochrony w postępowaniu administracyjnym nie doznają uszczerbku na skutek decyzji Wojewody. Organ odwoławczy przedstawił szerszy kontekst prawny sprawy, zwrócił uwagę na okoliczności, które wymagają rozważenia i które są ważne także z punktu widzenia M. S. (należy pamiętać, że ona także jest równoprawną stroną postępowania i ma prawo oczekiwać wszechstronnego badania sprawy pod kątem faktycznym i prawnym). Decyzja Wojewody, choć prima facie można wyczytać w niej pewne sugestie wskazujące na ziszczenie się przesłanek zwrotowych, nie jest w żadnym razie decyzją, która cokolwiek merytorycznie definitywnie i bezwarunkowo przesądza. Należy pamiętać, że skutkiem prawnym rozstrzygnięcia jest przede wszystkim "przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia". Oznacza to, że [...] nadal dysponować będzie pełnym prawem do wskazywania na wszelkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, jak i będzie mogło wywodzić wszelkie argumenty prawne (miedzy innymi te, które podniesione zostały w sprzeciwie skierowanym do Sądu). Sąd jeszcze raz podkreśla, że argumentacja uzasadnienia decyzji kasacyjnej Wojewody w kategoriach prawnych ma charakter hipotezy. Jej skutkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy i to Starosta, który jeszcze raz oceni materiał dowodowy, w tym ewentualne uwagi i dowody przedłożone przez [...], podejmie w sprawie stosowną decyzję. W szczególności [...] uprawnione jest do przedstawienia i popierania w postępowaniu przed Starostą swego stanowiska dotyczącego znaczenia w sprawie takich okoliczności, jak to, że w latach 70 tych ubiegłego wieku przejęto od M. S. nie pełną własność całej nieruchomości, ale udział w prawie własności. W szczególność może domagać się uwzględnienia, że prawo to dotyczyło wówczas całej działki [...], czyli obszaru większego – i tego, aby to przez ten pryzmat przestrzenny badane były przesłanki zwrotowe dzisiejszej działki [...] (dawna poradnia zdrowia). Sąd podkreśla w tym miejscu, że w wyroku – jak podkreślono – kontrolował tylko podstawę prawną z art. 138 § 2 K.p.a. odnoszącą się do decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., [...]. Żadna z zawartych w niniejszym uzasadnieniu wypowiedzi nie stanowi ani wskazania ani nawet sugestii dotyczącej przyszłego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Załatwienie sprawy, po zwrocie akt, należeć będzie do kompetencji Starosty. Ubocznie Sąd dodaje, że nie bez znaczenia jest także sygnalizowana przez Wojewodę kwestia połączenia postępowania dotyczącego działki [...] z postępowaniem dotyczącym działki [...], której zwrotu także zażądano. Jest to także okoliczność, która przemawiała za potrzebą powtórzenia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw.