II SA/Po 1131/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2005 r. sprawy ze skargi W.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przyznania własności działki; o d d a l a s k a r g ę /-/ G.Radzicka /-/ St.Małek /-/ J.Szaniecka Pismem z dnia [...]r. W. D. wniosła do Starosty o przyznanie jej prawa własności dwóch działek, położonych we wsi K. powiat S., przekazanych jako gospodarstwo rolne w [...]r. na rzecz Skarbu Państwa, tzn.: – działki obejmującej budynek mieszkalny i budynki gospodarcze, wydzielonej do bezpłatnego dożywotniego użytkowania J. Z. i W. D. decyzją Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...]r.; – działki niezabudowanej o powierzchni [...]ha, oddanej powyższą decyzją w bezpłatne użytkowanie dożywotnie J. Z. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że sporna nieruchomość stanowiła współwłasność W. D. i jej brata - J. Z. Decyzją z dnia [...]r. została ona przejęta na własność Skarbu Państwa, z jednoczesnym przyznaniem obu współwłaścicielom prawa dożywotniego użytkowania lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych, oraz przyznaniem J. Z. prawa dożywotniego użytkowania działki gruntu rolnego o pow. [...]ha. Nieruchomości te były użytkowane przez J. Z. i jego siostrę, a po śmierci J. Z. przez W. D. i jej zstępnych, wobec czego wniosła ona o przyznanie prawa ich własności na podstawie art. 118 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7 z 1991 r., poz. 24 ze zm.). Starosta wydał w dniu [...]r. postanowienie o zawieszeniu z urzędu przedmiotowego postępowania administracyjnego w zakresie nieodpłatnego nadania na własność na rzecz W. D. części działki, na której znajdują się lokal mieszkalny i budynki gospodarcze przydzielone do bezpłatnego dożywotniego użytkowania (nr geodezyjny działki [...] część) w trybie art. 118 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Według organu I instancji konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynikała z faktu wystąpienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...]r. nr [...] w części dotyczącej przyznania W. D. prawa bezpłatnego użytkowania lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego skarbowi Państwa za spłaty pieniężne. Ponieważ ewentualne rozstrzygnięcie o nieważności tej części decyzji przesądzałoby o tym, czy W. D. przysługuje prawo do bezpłatnego przyznania własności działki pod tymi budynkami, należało uznać, iż kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie niniejszej sprawy administracyjnej i wydanie decyzji. Pomimo prawidłowego pouczenia o prawie zaskarżenia powyższego postanowienia, W. D. w przepisanym terminie nie wniosła zażalenia na to orzeczenie. Decyzją z dnia [...]r. Starosta orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego niniejszego postępowania administracyjnego toczonego w pozostałym zakresie, tzn. w części dotyczącej nadania na własność W. D. części działki gruntu rolnego przydzielonego do bezpłatnego użytkowania J. Z. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż zgodnie z art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z wnioskiem o przyznanie prawa własności gruntu przydzielonego do takiego bezpłatnego użytkowania może wystąpić oprócz osoby uprawnionej (czyli nieżyjącego już bezdzietnego J. Z.) jedynie jej zstępny, a nie rodzeństwo. Organ I instancji stwierdził również, że wniosek W. D. w przedmiocie nieruchomości obejmującej lokal mieszkalny i budynki gospodarcze zostanie rozpatrzony odrębną decyzją administracyjną. W odwołaniu od tej decyzji W. D. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie o nadaniu na jej rzecz prawa własności spornej działki gruntu rolnego. Według niej decyzja o przekazaniu tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste jedynie J. Z. została wydana z naruszeniem art. 12 i 16 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118 ze zm.), albowiem również ona winna była otrzymać prawo użytkowania, pomimo tego, że nie była osobą uprawnioną do otrzymania renty za przekazanie gospodarstwa, w związku z czym otrzymała odpowiednie spłaty pieniężne. Wynikać to miało z tego, że praca w tym gospodarstwie rolnym stanowiła jej główne źródło utrzymania. Podniosła również, że faktycznie użytkowała ona grunt rolny razem z bratem i nie podjęłaby decyzji o jego przekazaniu Skarbowi Państwa, gdyby wiedziała, iż nie będzie mogła z niego korzystać dożywotnio. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...]r. uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło o odmowie nieodpłatnego nadania na własność W. D. działki gruntu rolnego przydzielonego do bezpłatnego dożywotniego użytkowania J. Z., posiadającej oznaczenie geod. obręb K., ark. mapy [...], działka nr [...] część, o powierzchni [...]ha zapis w KW nr [...] jako własność gminy K. Organ odwoławczy podzielił stanowisko odnośnie braku podstaw do przyznania W. D. - jako siostrze zmarłego J. Z. - prawa własności faktycznie użytkowanego przez nią gruntu. Podniósł jednak, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winno zapaść w formie decyzji merytorycznej, a nie umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe. Z tego też względu należało uchylić decyzję I instancji i orzec, co do istoty sprawy. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. D. zażądała uchylenia decyzji organu odwoławczego i orzeczenia o nieodpłatnym nadaniu prawa własności przedmiotowego gruntu rolnego. Podniosła przy tym zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji. W piśmie z dnia [...]r. skarżąca zmodyfikowała swoje żądanie wnosząc o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz orzeczenie merytoryczne odnośnie nieodpłatnego nabycia prawa własności działki zabudowanej lub też przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (k. 19 - 21 akt). Według niej decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisu art. 139 kpa (w piśmie omyłkowo wskazano art. 138 kpc) gdyż organ odwoławczy wydał orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się, art. 118 ust. 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników - poprzez odmowę przyznania prawa do własności "zarówno całości jak i części działki" a nadto nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W szczególności nie wzięto pod uwagę faktu, że skarżąca jest jedyną spadkobierczynią po J. Z., wobec czego nabyła ona na podstawie pkt. I ppkt 5 w zw. z ppkt. 1 decyzji z dnia [...]r. prawo do samodzielnego ubiegania się o przyznanie jej prawa własności zabudowanej nieruchomości. Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik skarżącej przyznał, że sporny grunt rolny nadany decyzją z dnia [...]r. w użytkowanie dożywotnie J. Z., nie może być nadany skarżącej w trybie administracyjnym, określonym w ustawie o ubezpieczeniach społecznych rolników (k. 24 akt). Dodatkowo pismem z dnia [...]r. skarżąca przedłożyła do akt sprawy mapę ewidencyjną działki gruntu nr [...] oraz wypis z rejestru gruntów dla tej nieruchomości (k. 26 - 27 akt). Podniosła również, że w istocie nie ubiegała się o nadanie prawa własności niezabudowanej działki rolnej, a jedynie nieruchomości zabudowanej. Z tego względu uznała, że niedopuszczalne było "merytoryczne negatywne rozstrzygnięcie wniosku w zakresie całej działki nr [...]". Wniosła, zatem ponownie o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że przysługuje jej prawo własności działki zabudowanej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga W. D. okazała się nieuzasadniona. Przede wszystkim podkreślić należy, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczyło - zgodnie z treścią żądania skarżącej zawartego w piśmie z dnia [...]r. - nieodpłatnego nadania prawa własności zarówno działki niezabudowanej - gruntu rolnego o pow. [...]ha (oddanej decyzją z dnia [...]r. w dożywotnie użytkowanie J. Z.) jak i działki zabudowanej, oddanej we wspólne użytkowanie J. Z. i W. D. Organ I instancji znalazł podstawy do zawieszenia tego postępowania z urzędu, ale wyłącznie w zakresie kwestii nieodpłatnego nabycia działki zabudowanej (nr ewidencyjny [...] część). Z tego też względu postanowieniem z dnia [...]r. zawiesił on postępowanie w tej części, uzależniając wydanie decyzji dotyczącej ewentualnego nieodpłatnego nabycia prawa własności działki zabudowanej od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestii ważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...]r. w zakresie oddania tej części nieruchomości w dożywotnie użytkowanie W. D. Postanowienie powyższe nie zostało zakwestionowane przez skarżącą w drodze zażalenia i z tego powodu stało się prawomocne. Zawieszenie postępowania oznacza przy tym taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy (tzw. lis pendens), w którym nadal istnieją powstałe w nim skutki prawnoprocesowe, ale tok tego postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa "spoczywa" bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane, a po ustaniu przyczyn zawieszenia dane postępowanie zostaje podjęte na nowo (zob. m.in. B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 442). Oznacza to, że merytoryczna decyzja administracyjna w przedmiocie nieodpłatnego nabycia przez W. D. prawa własności nieruchomości zabudowanej lokalem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi będzie mogła być wydana przez organ I instancji dopiero po podjęciu postępowania administracyjnego zawieszonego w tej części. O konieczności wydania odrębnej decyzji administracyjnej wspomniał zresztą Starosta w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...]r., która odnosić się mogła z tego względu wyłącznie do kwestii nabycia prawa własności działki niezabudowanej - gruntu rolnego o pow. [...]ha i tylko w tym zakresie W. D. była uprawniona do zakwestionowania orzeczenia organu I instancji w drodze odwołania oraz następnie decyzji organu odwoławczego - w formie skargi wniesionej do sądu administracyjnego. We wniesionym odwołaniu W. D. żaliła się na rozstrzygnięcie dotyczące właśnie działki niezabudowanej, wobec czego organ II instancji prawidłowo zajął się rozpoznaniem niniejszej sprawy tylko w tym zakresie. Kwestia ewentualnego nabycia przez W. D. prawa własności działki zabudowanej zostanie zatem rozstrzygnięta dopiero w drodze odrębnej decyzji merytorycznej wydanej przez organ I instancji, która będzie podlegała zaskarżeniu do organu odwoławczego, a następnie do sądu administracyjnego. Z tego powodu należało uznać wszelkie argumenty podnoszone przez skarżącą w toku postępowania sądowoadministracyjnego a dotyczące konieczności przyznania jej prawa własności działki zabudowanej za bezprzedmiotowe, albowiem kwestia ta nie była jeszcze w ogóle rozpoznawana merytorycznie przez organ I instancji. Niesłuszne były zatem zarzuty skarżącej dotyczące nierozpoznania przez organ administracyjny jej wniosku w całym zakresie, albowiem było to niemożliwe w toku postępowania w I instancji, właśnie ze względu na zawieszenie postępowania w przedstawionym wyżej zakresie. Starosta trafnie uczynił wobec tego przedmiotem swojej decyzji wyłącznie niezabudowany grunt rolny, oddany w użytkowanie J. Z. o powierzchni [...]ha, stanowiącej część działki o numerze [...]. Sąd podzielił przy tym stanowisko wyrażone przez organy I i II instancji, które uznały, iż W. D. nie jest osobą uprawnioną do nieodpłatnego nabycia prawa własności tego gruntu. Wynika to bowiem jasno z treści przepisu art. 118 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. - Dz.U. Nr 7 z 1998 r., poz. 25 ze zm.), zgodnie z którą nieodpłatne przyznanie własności działki - gospodarstwa rolnego przekazanego Skarbowi Państwa może nastąpić wyłącznie na rzecz osoby, której przysługiwało prawo użytkowania tego gruntu, bądź też na rzecz zstępnego osoby uprawnionej. Tymczasem z prawomocnej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...]r. jednoznacznie wynikało, że tytuł do użytkowania tego gruntu uzyskał jedynie J. Z. (pkt. I ppkt. 2 decyzji). Prawo to zostało mu przyznane na mocy art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), albowiem przekazał on przedmiotowe gospodarstwo w zamian za rentę. Ponieważ skarżąca jako siostra J. Z. nie jest zstępnym osoby uprawnionej do użytkowania gruntu, nie było przesłanek do przypisania jej przymiotu osoby, która może skutecznie wnioskować o nieodpłatne przyznanie prawa własności. Powyższe okoliczności faktyczne i prawne okazały się zresztą w niniejszej sprawie bezsporne, albowiem zostały potwierdzone przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu [...]r. (k. 24 akt). Jako niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 139 kpa, poprzez uchylenie decyzji Starosty w przedmiocie umorzenia postępowania i orzeczenie merytoryczne o odmowie nieodpłatnego przyznania prawa własności omawianego gruntu W. D. W ocenie Sądu nie było bowiem podstaw do stwierdzenia, iż taka zmiana treści decyzji była obiektywnie niekorzystna dla strony odwołującej się, przez co naruszona została - wyrażona w tym przepisie - tzw. zasada zakazu reformationis in peius. Umarzając postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa Starosta stwierdził jego bezprzedmiotowość ze względu na brak uprawnienia W. D. do złożenia wniosku o nieodpłatne nabycie prawa własności działki rolnej. Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości zamyka drogę do załatwienia danej sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej ją co do istoty, a zatem przez skonkretyzowanie praw lub obowiązków danego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi przy tym w sytuacji braku któregoś z elementów (podmiotowego lub przedmiotowego) materialnego stosunku prawnego, który to brak występował jeszcze przez wszczęciem postępowania, albo ujawnił się w jego toku (zob. B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 485 – 486). W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się natomiast, iż należy wyraźnie odróżniać przypadki bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony, kiedy to należy wydawać merytoryczne decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty (zob. m.in. wyrok NSA z 06.05.1988 r., IV S.A. 251/88, ONSA 1989/1/8 i z 16.01.1992 r., S.A. 1289/91, ONSA 1992/1/17 ; B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 486 – 487). W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie uznał, że właściwą formą załatwienia sprawy nie powinno być umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, albowiem istniał przedmiot żądania - określony we wniosku skarżącej - dla którego postępowanie to zostało wszczęte (zob. R.Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 273). Z tego powodu dokonał on w sposób prawidłowy merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, poprzez oddalenie wniosku skarżącej ze względu na brak materialnoprawnych przesłanek do uwzględnienia jej żądania, wobec stwierdzenia braku podstaw prawnych do domagania się przez nią nieodpłatnego przyznania prawa własności działki niezabudowanej. Z zasady zakazu reformationis in peius - sformułowanej w art. 139 kpa wynika, że organ odwoławczy nie może wydać rozstrzygnięcia, które pogorszyłoby ustaloną przez decyzję organu I instancji sytuację materialnoprawną strony wnoszącej odwołanie, w postaci np. odebrania lub ograniczenia uprawnienia przyznanego w I instancji, albo też nałożenia obowiązku o dotkliwszym ciężarze (zob. m. in. R.Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 364 - 366). Różnice dotyczące wyłącznie formy załatwienia sprawy nie mogły w ocenie Sądu wpłynąć na pogorszenie sytuacji odwołującej się W. D., albowiem organ odwoławczy nie dokonał odmiennych od organu I instancji ustaleń faktycznych czy prawnych. Należy podkreślić, że w decyzjach organów obu instancji powołano tożsamą argumentację faktyczną i prawną, a nieuwzględnienie wniosku skarżącej wynikało ze stwierdzenia braku materialnoprawnych podstaw do nieodpłatnego nabycia prawa własności. Orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zostało zatem wydane na niekorzyść skarżącej, w rozumieniu art. 139 kpa. Co prawda rozstrzygnęło ono formalnie sprawę co do istoty, jednakże faktyczne skutki materialnoprawne i procesowe tej decyzji są podobne jak w przypadku umorzenia postępowania. Należy dodać, że decyzja ostateczna o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony, co decyzja merytoryczna (np. dotyczy to naruszenia rei indicatae) - por. str. 910 - 911 Komentarz do Kpa M.Jaśkowiak i Andrzeja Wróbla Zakamycze 2000. Ze względu na brak podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącej jej skarga nie mogła zostać uwzględniona, wobec czego Sąd - działając zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - orzekł o jej oddaleniu. J. Szaniecka S. Małek G. Radzicka MK