II SA/Po 1131/19

Dnia 30 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. znak: [...] Dyrektor Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówił wszczęcia, na wniosek M. G., postępowania w sprawie zawieszenia postępowania alimentacyjnego, w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz J. C.. Organ uznał, iż M. G. nie posiada przymiotu strony w ww. postępowaniu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. G.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie: SKO) , postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżone postanowienie skutecznie doręczono M. G. w dniu [...] sierpnia 2019r., natomiast zażalenie , którego datę sporządzenia określono na dzień [...] sierpnia 2019r. złożone zostało w siedzibie organu I instancji w dniu [...] sierpnia 2019r. co obrazuje zapis umieszczony w obrębie odcisku pieczęci urzędowej widniejącej na tymże zażaleniu. SKO zauważyło, że zgodnie z art. 141 § 1 i § 2 K.p.a. zażalenie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu , który je wydał w terminie siedmiu dni od doręczenia postanowienia stronie. Stosowne pouczenie znajduje w tym zakresie znajdowało się na doręczonym postanowieniu. Termin ten nie został zachowany , albowiem ostatnim dniem na skuteczne złożenie zażalenia był dzień [...] sierpnia 2019r., a zażalenie złożono w dniu [...] sierpnia 2019r. Skargę na powyższe postanowienie M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji z dnia [...] września 2019 r. oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji z dnia [...] lipca 2019r. M. G. podniósł, że zażalenie wysłane zostało przesyłką poleconą nr[...] nadaną w polskim urzędzie pocztowym [...]. w dniu [...] sierpnia 2019r. Zaznaczono, iż terminem złożenia zażalenia jest termin nadania przesyłki poleconej, co obrazuje potwierdzenie nadania przesyłki u operatora "[...]" z dnia [...] sierpnia 2019r., a nie odcisk pieczęci urzędowej na zażaleniu. Do skargi dołączono kopię dowodu nadania przesyłki poleconej o nr [...] Odpowiadając na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie. Organ podniósł, iż w aktach niniejszej sprawy znajduje się zażalenie M. G., które są opatrzone pieczęcią o treści: wpłynęło [...] sierpnia 2019 r. oraz właściwym numerem. Zawiera ono im adnotację urzędową potwierdzającą faktyczną datę wniesienia zażalenie, jednocześnie brak jest koperty, która potwierdzałaby wersję żalącego się, jakoby pismo zostało nadane za pośrednictwem placówki pocztowej. Kolegium zauważyło, że samo zażalenie jest sporządzone na papierze, który nie nosi śladów składania, co potwierdzałoby przesłanie go drogą listową. Skarżący załączył wprawdzie do swojej skargi potwierdzenie nadania przesyłki pocztowej do organu pierwszej instancji w dniu [...] sierpnia 2019 r. Jednakże z potwierdzenie w żaden sposób nie wynika jaka przesyłka polecona została nadana (co zawierała). Zatem nie można stwierdzić, iż w istocie tą przesyłką zostało nadane zażalenie, o którym mowa w niniejszej sprawie. Mogło to być bowiem zupełnie inne pismo przesłane do organu pierwszej instancji i ww. potwierdzenie nadania przesyłki nie może to stanowić dowodu na dotrzymanie przez skarżącego terminu do złożenia zażalenia. Dyrektor MGOPS w [...], wykonując wezwanie Sądu z [...] sierpnia 2020 r. , o przesłanie koperty zawierającej zażalenie M. G. od postanowienia tego organu nr [...] lipca 2019 r. znak: [...], wraz z pismem z [...] września 2020 r. przesłał do tut. Sądu kopertę w której przesłano do organu ww. zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325., dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a). Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z [...] września 2019 r. nr [...], którym na mocy art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej K.p.a.) stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez skarżącego. Zgodne z art. 134 K.p.a. przepisem tym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z kolei art. 144 K.p.a. stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z powołanego przepisów wynika, iż organ odwoławczy przed merytorycznym rozpoznaniem zażalenia winien jest ustalić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu, organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia i winien wówczas w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność zażalenia lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, którego nie przywrócono, stanowi naruszenie prawa, które należy zakwalifikować jako rażące – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zważywszy na to, narusza zasadę trwałości, o której stanowi art. 16 § 1 K.p.a. Co prawda w tym ostatnim przepis mowa jest o decyzji, niemniej mając na uwadze treść art. 141 § 2, a także art. 110 w zw. z art. 126 K.p.a. uznać należy, iż zasada ta dotyczy również postanowień od których przysługuje zażalenie (por. wyrok NSA z 20 lutego 2007 r. o sygn. akt I OSK 1796/06 i z 07 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 860/11 – dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) . W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie wywiązał się z powyższych obowiązków - doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznanej sprawie poza sporem pozostaje data doręczenia M. G. postanowienia Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] lipca 2019 r. Z zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż miało to miejsce w dni [...] sierpnia 2019 r. Kwestią sporną pozostaje natomiast data wniesienia zażalenia. Kolegium utrzymuje, iż nastąpiło to w dniu [...] sierpnia 2019 r., w tym bowiem dniu zażalenia zostało złożone bezpośrednio w siedzibie organu I instancji. Z tymi ustaleniami organu odwoławczego nie można się zgodzić. Wbrew twierdzeniom SKO podniesionym z zaskarżonym postanowieniu, na przedmiotowym zażaleniu nie widnieje jakakolwiek adnotacja, iż złożono je bezpośrednio w siedzibie MGOPS w [...]. Na zażaleniu widnieje jedynie pieczątka z datą wpływy do organy ( [...].08.2019 r.) i numerem "[...]." Również pozostałe notatki naniesione na żaleniu nie wskazują, aby dotyczyły sposobu wniesienia tego środka zaskarżenia. Dalej zauważy trzeba, iż Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], wykonując wezwanie tutejszego Sądu o uzupełnienie akt administracyjnych sprawy, nadesłał w dniu [...] września 2020 r. kopertę , w której nadesłano ww. zażalenie od postanowienia tego organu z [...] lipca 2019 r. znak: [...] Na kopercie tej widnieje stempel pocztowy z datą nadania – [...] sierpnia 2019 r., imię i adres skarżącego jako nadawcy, a nadto numer przesyłki [...] tożsamy z numerem wskazanym na załączonej do skargi kopi dowodu nadania. W nawiązaniu do uwag podniesionych w odpowiedzi na skargę zauważyć również należy, że rozmiar ww. koperty ( format A4) umożliwiał umieszczenie w niej zażalenia bez konieczności zginania kartek, na których zostało ono sporządzone. Powyższe prowadzi do wniosku, iż Kolegium nie dokonało wyczerpujących ustaleń co do sposobu i rzeczywistego terminu wniesienia zażalenia. W aktach administracyjnych sprawy brak jest przy tym jakiejkolwiek informacji, aby organ odwoławczy zwracał się do organu I instancji w celu wyjaśnienia okoliczności (sposobu) i daty wniesienia zażalenia. Z kolei z uzupełnionych akt sprawy, jak też okoliczności przytoczonych w skardze wynika, iż zażalenia to zostało wniesione za pośrednictwem poczty w dniu [...] sierpnia 2019 r. a zatem w siedmiodniowym terminie, o którym mowa w art. 141 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. W tym miejscu należy przypomnieć, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw słabszej ze stron tego postępowania, ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy zobowiązane są także prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 K.p.a.). Te ogólne zasady postępowania znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 K.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasadniczo administracyjne postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.), a następnie dokonać oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przy czym swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem pewnych reguł tej oceny. Przede wszystkim organ musi opierać się na zebranym przez siebie materiale dowodowym, a ocena ta powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy i odmówić wiary określonym dowodom, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. Nadto rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych przesłanek pozwala przyjąć, że ocena stanu faktycznego z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych jest prawidłowa. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie działanie organu odwoławczego w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego było niepełne i niewystarczające i w konsekwencji doprowadziły błędnych ustaleń faktycznych skutkujących wydaniem rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony skarżącej. Z tych też przyczyn zaskarżone postanowienie należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a Zadaniem SKO będzie ponowne rozpoznanie wniesionego zażalenia po uprzednim ustaleniu, iż spełnia ono pozostałe przesłanki dopuszczające jego merytoryczne rozpoznanie. Odnosząc się do wniosku skarżącego o uchylenie postanowienia organu I stancji wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu II instancji o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) powoduje, iż przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie to rozstrzygnięcie, które - co istotne - nie ma charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie (zażalenie) nie może zostać rozpatrzone. Tak więc kontrola sądowoadministracyjna ogranicza się w takiej sytuacji do oceny, czy rzeczywiście strona skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania/zażalenia (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 1043/18 i powołane w nim orzeczenia – dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też przyczyn kontrola merytoryczna postanowienia organu I instancji oznaczałaby wyjście przez Sąd poza granice sprawy o których mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodne z art. 119 pkt 3 P.p.s.a.