II SA/Po 1133/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...) Nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) lipca 2012 r., nr (...), Prezydent Miasta Kalisza, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", oraz art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) orzekł o odmowie skierowania M. K. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że M. K. wnioskiem z dnia (...) czerwca 2013 r. zwróciła się do organu o skierowanie jej do domu pomocy społecznej. Przeprowadzony następnie, w dniu (...) lipca 2013 r. wywiad środowiskowy ujawnił, że wnioskodawczyni pomimo podeszłego wieku prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe w mieszkaniu o pełnym standardzie. Samodzielnie się porusza, wykonuje podstawowe czynności życiowe – toaletę, przygotowanie i spożywanie posiłków, ubieranie się, gotowanie, sprzątanie mieszkania. Wymaga częściowej pomocy w niektórych czynnościach domowych takich jak gruntowne sprzątanie. Równocześnie wnioskodawczyni oświadczyła, że nie oczekuje pomocy w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania oraz usług Dziennego Domu Pomocy Społecznej. Podniesiono, że wnioskodawczyni ma trójkę dzieci, które systematycznie ją odwiedzają. Mając na względzie powyższe okoliczności organ uznał, że M. K. nie wymaga obecnie całodobowej opieki i pielęgnacji. W przypadku wystąpienia takiej potrzeby będzie ona mogła skorzystać z pomocy w formie usług opiekuńczych w miejscy zamieszkania lub skierowania do mieszkania chronionego. Równocześnie w przypadku znacznego pogorszenia jej sytuacji zdrowotnej będzie ona mogła złożyć ponownie wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K., podnosząc, że choć jest ona sprawna fizycznie umysłowo, to nie oznacza to, że nie potrzebuje całodobowej opieki. Mieszka ona samotnie i obawia się, że może coś jej się stać, co jest o tyle prawdopodobne, że leczy się ona na nadciśnienie i mam częste zawroty głowy. Skarżąca wyjaśniła, że mieszka na II piętrze i wchodzenie po schodach na II piętro sprawie jej trudność. Jej mieszkanie jest ogrzewane piecem węglowym, a ona sama myje się w misce, bo nie posiada wanny ani natrysku. Wymienione powyżej czynności sprawiają jej trudność, zwłaszcza w jej wieku (90 lat). Jej dzieci same pracują i nie mają możliwości zaopiekowania się nią. Odnosząc się do propozycji skorzystania z usług Dziennego Domu Pomocy Społecznej podniosła, że miałaby trudności z codziennym do niego dojazdem. Skarżąca wskazała wreszcie, że w wieku 80 lat również złożyła wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Uzyskała wówczas decyzję pozytywną, jednakże zrezygnowała ze skierowania do tej placówki z uwagi na fakt, że czuła się ona wówczas dobrze i była na siłach by prowadzić samodzielną egzystencję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) sierpnia 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że organ I instancji prawidłowo uznał, że potrzeby skarżącej mogą być zaspokajane w ramach usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Podkreślono, że w ten sposób mogą być również zaspokajane potrzeby zakresie ogrzewania mieszkania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. w przedmiocie odmowy skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. I tak, zgodnie z art. 54 ust. 1 powyższej ustawy osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Analiza powołanego powyżej przepisu wskazuje, że skierowanie osoby potrzebującej do domu pomocy społecznej może mieć miejsce przy łącznym spełnieniu trzech przesłanek: 1) konieczności sprawowania opieki nad nią z uwagi na wiek, chorobę lub niepełnosprawność; 2) niemożność samodzielnego jej funkcjonowania w życiu codziennym; 3) niemożności zapewnienie jej pomocy w formie usług opiekuńczych. W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, że skarżąca, jako osoba 90 letnia, spełnia pierwszą z wymienionych w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przesłanek, jaką jest osiągnięcie wieku kwalifikującego ją do skierowania do domu pomocy społecznej. Zdaniem Sądu spełnione jest również druga z powołanych powyżej przesłanek, jaką jest niemożność samodzielnego jej funkcjonowania w życiu codziennym. Choć w uzasadnieniu decyzji organu I instancji podniesiono, że przeprowadzony w dniu (...) lipca 2013 r. wywiad środowiskowy ujawnił, że wnioskodawczyni pomimo podeszłego wieku prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe w mieszkaniu o pełnym standardzie i samodzielnie się porusza, wykonuje podstawowe czynności życiowe – toaletę, przygotowanie i spożywanie posiłków, ubieranie się, gotowanie, sprzątanie mieszkania i wymaga częściowej pomocy jedynie w niektórych czynnościach domowych takich jak gruntowne sprzątanie, to jednak warto zauważyć, że na s. 14 przedmiotowego wywiadu zawarto informację, że "strona przy pomocy osoby drugiej może funkcjonować w środowisku". Ponadto, z analizy wniesionego odwołania oraz skargi do sądu administracyjnego wyłania się inny obraz codziennego funkcjonowania skarżącej. Wskazuje ona bowiem, że jako osoba schorowana, w wieku 90 lat, ma trudności z wychodzeniem z domu (mieszka na II piętrze), jak również z ogrzewaniem mieszkania, i codzienną higieną (nie posiada wanny ani natrysku). Jej twierdzenia korespondują z przedłożonym przez nią zaświadczeniem lekarskim z dnia (...) lipca 2013 r. (k. 5 akt administracyjnych), gdzie lekarz rodzinny wyjaśnił, że skarżąca wymaga świadczeń opiekuńczych w zakresie pielęgnacji, oraz wymaga pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. W ocenie Sądu okoliczności powyższe, a w szczególności wiek skarżącej, pozwalają na przyjęcie, że obecnie nie jest ona w stanie samodzielnie funkcjonować i musi korzystać z pomocy. Organy administracji publicznej uznały jednak, że pomoc powyższa nie musi być realizowana w formie skierowania do domu pomocy, gdyż może zostać jej udzielona w formie usług opiekuńczych. Zdaniem Sądu, stanowisko powyższa uznać należało za przedwczesne. Niewątpliwie wymagana przepisem art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przesłanka niemożności zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych nie wiąże się z wymogiem faktycznego z nich korzystania przez osobę uprawnioną do świadczeń i dopiero na tej podstawie stwierdzenia ich nieadekwatności do potrzeb osoby ubiegającej się o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Należy uznać, że nie ma tym samym przeszkód, aby już tylko z analizy okoliczności faktycznych konkretnej sprawy organ administracji mógł wywieść, czy pomoc w postaci usług opiekuńczych stwarza możliwość zaspokojenia potrzeb osoby wnioskującej o skierowanie do domu pomocy społecznej. Sąd podziela jednak stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 października 1998 r., sygn. akt I SA 393/98, LEX 45772, że niemożność zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania oznacza niemożliwość przyznania ich w zakresie, jaki jest niezbędny osobie potrzebującej w zaspokajaniu jej codziennych potrzeb życiowych. Dlatego też, prowadząc postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej, organ, mając na uwadze zasadę zawartą w art. 7 K.p.a. nakazującą mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, obowiązany jest ustalić, czy osoba, co do której nie ma wątpliwości, iż pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb wymaga, może ją mieć zapewnioną w miejscu zamieszkania w zakresie dla niej koniecznym. Jeżeliby się okazało, że wprawdzie pomoc może otrzymać, ale w rozmiarze nie wystarczającym, to jest to przesłanka, uprawniająca do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Na ocenę, czy istnieje możliwość zapewnienia usług opiekuńczych w niezbędnym zakresie, nie może wpływać fakt, że osobie potrzebującej ofiarowywano usługi, ale ich nie przyjęła, jeżeli okazałoby się, że proponowany zakres usług opiekuńczych nie spełnia przesłanek, o których mowa 54 ust. 1 ustawy i nie jest wystarczający do zaspokojenia codziennych potrzeb życiowych. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej było ustalenie zakresu niezbędnej pomocy, a więc potrzeb jakich wymaga wnioskodawca, a następnie ustaleniu, czy pomoc powyższa może być realizowana w formie usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania (niezależnie od tego, czy strona wyraża zgodę, czy też odmawia skorzystania z powyższych usług). Równocześnie, dla możliwości dokonania oceny, czy pomoc powyższa istotnie zaspokoi potrzeby wnioskodawcy, niezbędne jest przedstawienie jej zakresu, tak abym możliwym było porównanie proponowanych usług do rzeczywistego zakresu podstawowych czynnościach życiowych, przy których konieczne jest zapewnienie pomocy wnioskodawcy. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organy zaniechały podjęcia powyższych ustaleń, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, iż przeprowadzony wywiad środowiskowy pozwala przyjąć, że skarżąca wymaga pomocy jedynie przy niektórych czynnościach życiowych, takich jak gruntowne sprzątanie. Ale już w odwołaniu skarżąca wyjaśniła, że wymaga pomocy chociażby przy codziennej higienie, czy też ogrzewaniu mieszkania. Co prawda Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się do powyższej kwestii, wyjaśniając, że w ramach usług opiekuńczych możliwe jest również ogrzewanie jej mieszkania, to jednak nie zmienia to faktu, że w ocenie Sądu nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości zakresu niezbędnej pomocy, z jakiej korzystać musi skarżąca, a w szczególności tych wszystkich czynności życia codziennego, w jakich wymaga ona asysty. Organy nie odniosły się też w żaden sposób do treści znajdującego się w aktach administracyjnych zaświadczenia o stanie zdrowia skarżącej, wydanego przez lekarza rodzinnego. Z zaświadczenia tego wynika, że zainteresowana wymaga opieki w zakresie pielęgnacji i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych (a więc nie jest to jedynie "gruntowne sprzątanie"). W istocie nie wiadomo, czy zaspokojenie potrzeb skarżącej powinno przybrać formę pomocy udzielanej codziennie w sposób stały (co byłoby możliwe w domu pomocy społecznej), czy też ma charakter incydentalny, który będzie mógł być realizowany za pomocą usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania. Po drugie, choć zarówno organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje na możliwość pomocy skarżącej w formie usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania, to jednak na żadnym etapie postępowania nie określono, jaki miałby być ich zakres. Zwraca uwagę fakt, że w samym wywiadzie środowiskowym, na s. 16., w rubryce plan pomocy zatwierdzony przez kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej zawarto informację, że "Postanowiono: 1) odmówić skierowania M. K. do dps". Tym samym w aktach sprawy brak jest informacji o tym, czy skarżącej zaproponowano pomoc w innej formie, tj. w formie usług opiekuńczych oraz usług świadczonych w Dziennym Domu Pomocy Społecznej oraz jaki miałby być zakres powyższej pomocy. W konsekwencji niemożliwym stała się ocena, czy pomoc, do jakiej odwołują się organy administracji publicznej wydając decyzję odmowną, istotnie zaspokoi potrzeby skarżącej i będzie umożliwiała jej samodzielne funkcjonowanie w codziennym życiu. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że rozstrzygając przedmiotową sprawę organy administracji publicznej zaniechały prawidłowego wyjaśnienia zakresu niezbędnej pomocy, jakiem wymaga skarżąca, oraz wyjaśnianie, czy pomoc powyższa może być realizowana w pełnym zakresie w formie usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania. Organy dopuściły się tym samym naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a więc naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane są do ustalenia zakresu niezbędnej pomocy, z jakiej korzystać musi skarżąca, że szczególnym uwzględnieniem jej zaawansowanego wieku, a następnie do dokonania oceny, czy potrzeby skarżącej mogą być zaspokajane w formie usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania, przy równoczesnym scharakteryzowaniu zakresu tych usług. Ustalenia powyższe powinny być odzwierciedlone w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.