II SA/Po 1134/18

Dnia 29 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 roku sprawy ze skargi M. J. i L. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. Nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] października 2018 r., [...], którą po rozpoznaniu odwołania M. K., zasadniczo utrzymano w mocy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] 2018 r., [...] o nałożeniu na M. K., M. J. i L. J. obowiązku sporządzenia i przedstawienia w terminie miesiąca Inspektorowi Powiatowemu projektu budowlanego zamiennego dla budowy budynku mieszkalnego w [...], gmina [...], na działce [...] (po podziale [...] i [...]) uwzględniającego dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1990 r., [...] [numer podany w decyzji zawiera oczywistą omyłkę – o czym niżej] wydanego przez Urząd Miasta i Gminy [...]. Zastrzec w tym miejscu trzeba, że decyzją Inspektora Wojewódzkiego uchylono tylko część rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w zakresie określenia, że obowiązek przedstawienia dotyczy dwóch egzemplarzy projektu zamiennego i w to miejsce orzeczono, że przedłożyć należy cztery egzemplarze. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia [...] 1990 r., [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] udzielił A. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...] na działkach [...] i [...] (k. 2-20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wnioskiem z dnia M. J. i L. J., zamieszkali pod adresem [...], a więc w budynku objętym opisanym wyżej projektem (zarazem powołujący się na prawo własności) wystąpili do Inspektora Powiatowego o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego tego budynku (k. 23 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 17 lipca 2017 r., [...] organ zawiadomił zainteresowanych o kontroli (k. 24-26 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a ta odbyła się 31 lipca 2017 r. (k. 27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W trakcie kontroli ustalono, że budynek został zrealizowany niegodnie z pierwotnym projektem w zakresie usytuowania (jest inaczej zlokalizowany jak w projekcie zagospodarowania działki), zrezygnowano z części podpiwniczenia oraz dokonano podziału obiektu na dwa lokale mieszkalne. Zmian w trakcie budowy dokonał inwestor. Następnie budynek został sprzedany w 2008 r. obecnym właścicielom. Pismem z dnia 14 września 2017 r. Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu, to jest właścicieli lokalu przy ul. [...], to jest L. J. i M. J. oraz przy ul. [...] – M. Z. /obecnie K. /). Pismem z dnia 10 listopada 2017 r. do sprawy zgłosił się pełnomocnik M. K. wnosząc o zawieszenie postępowania i powołując się na fakt, że M. J. i L. J. zostali zobowiązaniu do wykonania wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] 2016 r., [...]. Zobowiązani przystąpili już do wykonywania wyroku i uzyskali stosową decyzję o warunkach zabudowy. Zdaniem M. K. do zmian w budynku dojdzie w ciągu półtora roku (k. 39-47 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Inspektor Powiatowy odmówił M. K. zawieszenia postępowania (k. 48-49 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej "P.b.), nakazał M. K. oraz M. J. i L. J. sporządzenie i przedłożenie w terminie 1 miesiąca dwóch egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla budowy budynku mieszkalnego w [...], gmina [...], działka [...] (po podziale [...] i [...]) uwzględniającego dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1990 r., [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że budynek wybudowano w zmienionej lokalizacji (niezgodnie z planem zagospodarowania), a także zrezygnowano z lewej części podpiwniczenia. Wprowadzono nadto podział na dwa lokale mieszkalne. Zdaniem Inspektora Powiatowego są to istotne odstępstwa od projektu (art. 36a ust. 5 P.b.), co w konsekwencji aktualizuje obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.). Odwołanie od decyzji złożyła M. K.. W jego motywach przyznała, że w budynku objętym postępowaniem doszło do istotnych odstępstw od projektu, jednak uwypukliła, że niesłusznie odmówiono jej zawieszenia postępowania przed wydaniem decyzji. M. J. i L. J. są bowiem zobowiązani wykonać wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] 2016 r., [...], co będzie prowadzić do dalszych zmian w budynku. Obecnie złożony projekt zamienny nie uwzględni tych zmian, a więc w dalszej perspektywie dojdzie do kolejnego odstępstwa od projektu, co byłoby zdaniem M. K. nieracjonalne (k. 48-51 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] października 2018 r., [...] Inspektor Wojewódzki zasadniczo utrzymał decyzję Inspektora Powiatowego w mocy, korygując jedynie tę część rozstrzygnięcia, która dotyczyła ilości egzemplarzy projektu budowlanego objętych obowiązkiem przedłożenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 P.b. oraz art. 36a ust. 5 P.b. podkreślając, że doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] 1990 r., [...], a to rodzi uprawnienie po stronie organu wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutów dotyczących potrzeby zawieszenia postępowania ze względu na konieczność wykonania przez M. J. i L. J. robót związanych z wykonaniem wyroku z dnia [...] 2016 r., [...] Inspektor Wojewódzki podkreślił, że okoliczność ta nie daje się zakwalifikować jako taka, które mogłyby podpadać pod jakąkolwiek przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 97 § 1 K.p.a.), w tym także przesłankę zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Końcowo organ odniósł się do zgłoszonej w odwołaniu kwestii relacji pomiędzy treścią projektu zamiennego, który powinien być przygotowany, a obowiązkami, które wynikają z wyroku z dnia [...] 2016 r., [...]. W ocenie Inspektora Wojewódzkiego w projekcie budowlanym zamiennym "racjonalnym będzie uwzględnienie" wszystkich zmian w budynku, w tym także tych wynikających z wyroku sądu powszechnego. W skardze (k. 3-8 akt sądowych) M. J. i L. J. zarzucili naruszenie art. 6, 7 i 8, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 P.b. Wnieśli jednocześnie o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W motywach skargi M. J. i L. J. podali w wątpliwość prawidłowość decyzji w aspekcie zgodności jego uzasadnienia z rozstrzygnięciem. Zaznaczyli, że sentencja decyzji opiera się na treści art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 7 P.b., w myśl których względem robót już wykonanych może być nałożony obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ zawarł wskazanie z tym sprzeczne, gdyż zaznaczył, że w projekcie należy uwzględnić także zmiany w obiekcie wynikające z wyroku sądu powszechnego z dnia [...] 2016 r. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. 9 akt sądowych). W trakcie rozprawy sądowej, która odbyła się 29 maja 2019 r. M. K. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania (k. 56 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem zaskarżenia objęto decyzję, której przedmiotem jest nakaz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego w [...], gmina [...], na działce [...] (po podziale [...] i [...]) uwzględniającego dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1990 r., [...] W tym miejscu należy zaznaczyć, że okoliczności faktyczne sprawy jak i w znacznej mierze ich następstwa prawne nie są sporne. Skarżący nie przeczą, że doszło do istotnego odstąpienia od projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] 1990 r., [...]; zresztą sami wnosili o przeprowadzenie w odniesieniu do budynku postępowania legalizacyjnego. Wątpliwości M. J. i L. J. budzi tylko uwaga zawarta w uzasadnieniu decyzji Inspektora Wojewódzkiego, który w odniesieniu do zarzutów odwołującej się M. K. wskazał, że projekt zamienny przygotowywany w wykonaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. powinien uwzględniać nie tylko dotychczasowe odstąpienia, ale także obowiązki wynikające z wyroku sądu powszechnego z dnia [...] 2016 r., [...]. W ocenie Sądu zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 P.b. Zgodnie z tymi przepisami organ nadzoru budowlanego w przypadku robót wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 P.b. (zob. art. 51 ust. 7 P.b.), a więc między innymi z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.), nakłada na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 52 P.b.) obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.). Skarżący stawiając w skardze zarzuty naruszenia prawa (poza art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 P.b., także art. 6, 7 8 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a.) uwypuklają, że projekt objęty obowiązkiem powinien odzwierciedlać tylko te zmiany, które w istniejącym obiekcie wynikły z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Sąd przyznaje, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. ust. 7 P.b. mogą być różnie rozumiane. Przy bardzo restrykcyjnej wykładni należałoby oczekiwać, że projekt zamienny powinien być wiernym odzwierciedleniem stanu budynku zastanego w trakcie postępowania legalizacyjnego. Gdyby przyjąć taką interpretację, zarzuty M. J. i L. J. byłyby zrozumiałe. W ocenie Sądu art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 P.b. nie należy wykładać tak ściśle jak wskazano powyżej – i to z kilku powodów. Po pierwsze art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. stanowi o obowiązku tylko "uwzględnienia zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych", a słowo "uwzględnić" oznacza tylko tyle, że powinny być one wprowadzone do projektu przez projektanta. Omawiane przepisy nie zabraniają natomiast przyjęcia w projekcie korekt odbiegających od zastanego stanu rzeczy. To ostatnie koresponduje z celem projektu budowlanego zamiennego. Projekt zamienny jako instrument, jak i zresztą całe postępowanie z art. 50 i 51 P.b., służy doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W momencie wydawania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. stan zastanego obiektu budowlanego znany jest orientacyjnie organowi nadzoru. Szczegółowej weryfikacji techniczno-budowlanej służyć ma właśnie projekt zamienny, do którego zresztą zgodnie z tym właśnie przepisem (w zakresie zmian) stosuje się odpowiednio przepisy o projekcie budowlanym. W oparciu o przedłożony projekt zamienny organ prowadzi jego weryfikację pod katem art. 35 ust. 1 P.b. z uwzględnieniem art. 35 ust. 3 P.b. (z zastrzeżeniem, że przepisy te są odpowiednio stosowane). Jeżeli weryfikacja projektu budowlanego zamiennego pod kątem zgodności z przepisami (ewentualnie po korektach) okaże się pozytywna, projekt zamienny będzie mógł być zatwierdzony (art. 51 ust. 4 P.b.). W przeciwnym przypadku stosuje się art. 51 ust. 5 P.b. (szerzej na ten temat zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 2881/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższy wywód na realia niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że uwaga Inspektora Wojewódzkiego, że racjonalnym jest oczekiwanie, iż obowiązki wynikające z wyroku sądu powszechnego z dnia [...] 2016 r., [...] zostaną uwzględnione w projekcie zamiennym, jest do pogodzenia z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Sąd zastrzega jednak, że ostateczna ocena powyższych zmian, a także ich kwalifikacja, zostanie dokonana przez organ na etapie przygotowania i wydawania decyzji z art. 51 ust. 4 względnie 5 P.b. Jeżeli w budynku miałoby dojść do nieistotnych zmian w zakresie wewnętrznych rozwiązań technicznych mających znaczenie z punktu widzenia ustalonego wyrokiem sądu powszechnego zakresu posiadania jego części przez poszczególnych właścicieli lokali, a zmiany te nie prowadzą do niezgodności z przepisami, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby odpowiedzialny za projekt projektant uwzględnił je w tego rodzaju dokumencie. Wracając w tym miejscu jednak do początku wywodu Sąd jeszcze raz podkreśla, że obecnie zaskarżona decyzja odpowiada prawu – to jest art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 P.b. W realiach sprawy przepisy nie pozwalają bowiem organowi na inne rozstrzygnięcie, jak to, które wydano wobec właścicieli budynku. Z kolei uwaga Inspektora Wojewódzkiego o możliwości uwzględniania w projekcie faktu wydania wyroku sądu powszechnego z dnia [...] 2016 r., [...], który rozstrzygnął spór o posiadanie pomiędzy właścicielami lokali, nie stoi w sprzeczności z sentencją decyzji. Uwypuklić jednak trzeba, że ostatecznie o projekcie i jego zgodności z przepisami organ nadzoru budowlanego wypowie się w odrębnej decyzji, to jest w decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 albo 5 P.b. Z opisanych wyżej powodów Sąd nie uznał także zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 6, 7 i 8 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a.), jako że nie dopatrzył się sprzeczności pomiędzy sentencją decyzji Inspektora Wojewódzkiego a jej uzasadnieniem. W tym stanie rzeczy skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Sąd nie rozstrzygał o wniosku uczestniczki postępowania M. K. o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, jako że przepisy P.p.s.a. nie dają podstaw do orzekania o kosztach w wyroku oddalającym skargę, jak również nie pozwalając na zasądzenie ich na rzecz uczestnika postępowania (por. art. 200 i nast. P.p.s.a.). Zupełnie na marginesie sprawy Sąd nadmienia, iż dostrzegł w decyzjach obu instancji oczywistą omyłkę w numerze decyzji pierwotnego pozwolenia na budowę, które wydano w odniesieniu do budynku skarżących i uczestniczki postępowania. Numer ten wskazano jako "[...]", gdy tymczasem z całą pewnością jest to numer "[...]" (zob. k. 18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Omyłka ta nie miała wpływu na wynik sprawy, natomiast wymagać będzie ona sprostowania na podstawie art. 113 K.p.a., o ile dotychczas tego nie uczyniono.