II SA/Po 1138/17

Dnia 21 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 roku sprawy ze skargi C. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia [...] r., nr [...], ustalił dla C. J. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie z rozbudową budynku garażowego oraz przebudowie z rozbudową budynków gospodarczych na budynek gospodarczo – garażowo – inwentarski w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na działce nr [...], obręb [...]. Pismem z dnia [...] r. J. C. wniósł o zmianę opisanej wyżej decyzji w zakresie: 1) zmiany nazwy inwestycji na "przebudowę z rozbudową budynków gospodarczych na budynek chlewni do 40 DJP", 2) zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – 3,0 – 7,0 m, 3) kąta nachylenia dachu – od 10 do 45 stopni, 4) dopisania w decyzji, że inwestycja realizowana będzie w granicy z działką nr [...]. Wnioskodawca wskazał jednocześnie, że punkty 2 – 4 dotyczą budynku gospodarczo – garażowo – inwentarskiego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy P., działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), zmienił decyzję nr [...] z dnia [...] r. w następujący sposób: (1) nazwę inwestycji z: "przebudowy z rozbudową budynku garażowego oraz przebudowy z rozbudową budynków gospodarczych na budynek gospodarczo - garażowo -inwentarski w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na działce nr [...], obręb [...]" na nazwę: "przebudowa z rozbudową budynków gospodarczych na budynek chlewni do 40 DJP w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na działce nr [...], obręb [...]", (2) w pkt. B.1.4) b) dot. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w miejsce słów: "do 4 m" wpisał słowa: "3,0 - 7,0 m", (3) w pkt. B.1.4) c) dot. geometrii dachu jedno i dwuspadowego - kąt nachylenia układu połaci dachowych, w miejsce słów: "15° - 45°" wpisał słowa: "10° - 45°", (4) dopisał pkt. B.1.5) w brzmieniu: "dopuszcza się budowę planowanej inwestycji granicy z działką o nr ewid.[...] zgodnie z § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Jednocześnie wskazano, że pozostałe warunki decyzji nr [...] z dnia [...] r. nie ulegają zmianie. Pismem z dnia [...] r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, M. Z. wniosła w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 K.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] r., nr [...], gdyż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku M. Z. wyjaśniła, że wbrew zapisom decyzji zmianie nie uległa tylko nazwa inwestycji, ale także rodzaj inwestycji (funkcja zabudowy - sposób użytkowania obiektów budowlanych). Podniosła również, że Burmistrz bezprawnie wszedł w kompetencje starosty, wskazując dokładną lokalizację inwestycji (przy granicy z działką nr [...]). Nadto wskazała, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym, lecz ma charakter decyzji związanej, wobec czego nie mogła ulec zmianie w trybie określonym w art. 155 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] r., nr [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisu art. 155 K.p.a. nie można stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go - przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek - do wydania takiej decyzji. Ta stanowcza regulacja prawna nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej czy celowościowej z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym, lecz ma charakter decyzji związanej, wobec czego nie mogła ulec zmianie w trybie określonym w art. 155 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] r. C. J. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. (1) art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] r. w sytuacji braku podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji; (2) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W opinii skarżącego brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] r. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] r. znak : [...] wydana została przy zachowaniu powyższych warunków i w żaden sposób nie narusza prawa. Skarżący zwrócił również uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie pominęło okoliczność, iż wszystkie strony uczestniczące w postępowaniu pierwotnym wyraziły zgodę na zmianę decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] r., nr [...], w tym wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji M. Z.. Oświadczenie o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji wyrażone zostało w formie pisemnej i obejmuje również zakres tej zmiany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu powołując się na art. 127 § 3 K.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji pouczono strony o prawie wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Jednak C. J. wniósł skargę do sądu, a błędny środek zaskarżenia skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a. W piśmie z dnia [...] r. M. Z. wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd zbadał z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, jakie zostały wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "P.p.s.a."). Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pkt 5a) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Do dnia 31 maja 2017 r. zasadą było, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego należało wyczerpać przysługujące środki zaskarżenia, takie jak odwołanie, zażalenie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero więc od decyzji wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona mogła skutecznie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Brak wyczerpania środków zaskarżenia kwalifikował się na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako inna przyczyna niedopuszczalności skargi. Co jednak istotne na gruncie rozpatrywanej sprawy, w dniu 1 czerwca 2017 r. w życie weszła ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), zmieniająca m. in. brzmienie art. 52 § 2 i 3 P.p.s.a. (art. 9 pkt 2 lit. a tej ustawy). Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Tym samym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stał się wnioskiem fakultatywnym – strona może z niego skorzystać i spróbować uzyskać korzystne dla siebie rozstrzygnięcie jeszcze w postępowaniu administracyjnym, przy ponownej analizie sprawy przez organ, albo też pominąć ten etap i od razu zaskarżyć decyzję do sądu administracyjnego. Jak wynika z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepis art. 52 w nowym brzmieniu stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w dniu [...] r., wobec czego skarga jest dopuszczalna pomimo nie wniesienia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W tym zakresie wnioski organu odwoławczego oraz uczestnika postępowania o odrzucenie skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy na wstępie należy nadmienić, że przedmiotem wniosku skarżącego z dnia [...] r. była zmiana w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie z rozbudową budynku garażowego oraz przebudowie z rozbudową budynków gospodarczych na budynek gospodarczo-garażowo-inwentarski w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na działce nr 62, AM-1, obręb [...]. Wobec tego podkreślić należy, że przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie przepisu art. 155 K.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia (uchylenia lub zmiany) decyzji ostatecznej. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei czynności ocenne Kolegium prowadzone były w odniesieniu do przesłanki – zdaniem Sądu prawidłowo przyjętej – uwzględnionej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., stanowiącym, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego – które zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], stwierdziło nieważność wydanej na podstawie art. 104 i 155 K.p.a. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] r., nr [...] o warunkach zabudowy – decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym, lecz ma charakter decyzji związanej, wobec czego nie mogła ulec zmianie w trybie określonym w art. 155 K.p.a. Sąd wskazuje jednak, że w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność. Z jednej bowiem strony wskazuje się, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 K.p.a. w oznaczonym zakresie, gdyż nie jest to decyzja typu związanego – przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 K.p.a., są regulacje zawarte w ustawie z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09, z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 828/11, z dnia 7 marca 2014 r., sygn. II OSK 2455/12 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei przeciwnicy tej koncepcji – podobnie jak Kolegium – wskazują, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji. Przepisu art. 155 K.p.a. nie można stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Ta stanowcza regulacja prawna nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07, wyrok NSA z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. II OSK 561/14). Sąd w składzie orzekającym przychyla się do pierwszej z koncepcji uznając, że mogą zaistnieć pewne sytuacje, w których zmiana decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 K.p.a. byłaby dopuszczalna w oznaczonym zakresie. Niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] r., nr [...], zmieniająca decyzję z dnia [...] r., nr [...] o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zobligowane stwierdzić jej nieważność. W kontekście powyższego należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy już zakończonej decyzją ostateczną. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu tej sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" (por. wyroki NSA: z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2325/06 i z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. II OSK 267/06). Tryb przewidziany w art. 155 K.p.a. nie może prowadzić ani do zmiany zakresu podmiotowego weryfikowanej decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1991 r., IV SA 1377/90), ani do zmiany zakresu przedmiotowego decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych (wyr. NSA z dnia 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92). Zdaniem Sądu zakres żądania C. J. zawarty we wniosku z dnia 6 pażdziernika 2016 r. przesądza, iż zmiana decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 K.p.a. była niedopuszczalna. Należy bowiem zauważyć, że Burmistrz Miasta i Gminy P. zmienił rodzaj inwestycji z "przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego oraz przebudowy z rozbudową budynków gospodarczych na budynek gospodarczo – garażowo – inwentarski w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na działce nr [...], obręb [...]" na "przebudowę z rozbudową budynków gospodarczych na budynek chlewni do 40 DJP w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na działce nr [...], obręb [...]". Nie sposób uznać, aby przebudowa z rozbudową budynków gospodarczych na budynek gospodarczo – garażowo – inwentarski była tożsama z przebudową z rozbudową na budynek chlewni do 40 DJP. Zmiana taka, dotycząca istotnych cech zabudowy określonych decyzją (funkcji), prowadzić musi do stwierdzenia, że przesłanka tożsamości sprawy niezbędna dla zastosowania art. 155 k.p.a. nie jest w tej sytuacji zachowana. Dokonana przez organ gminy modyfikacja ostatecznej decyzji dotyczącej wnioskowanego zamierzenia budowlanego, istotnie wykracza poza zakres pojęcia "zmiany" decyzji administracyjnej. W ocenie składu orzekającego, decyzja nr [...] rażąco narusza w ten sposób przepisy art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 155 K.p.a. Organ dokonał bowiem zmiany swojej ostatecznej decyzji, mimo, że charakterystyka zamierzenia budowlanego przedstawiona we wniosku inwestora jednoznacznie wskazywała, że wniosek dotyczy w rzeczywistości odmiennej inwestycji, wymagającej przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, zgodnie z regułami wskazanymi w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym oceny, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi – art. 61 pkt 5 u.p.z.p.). Niezachowanie wymogu tożsamości sprawy wyłączało możliwość zastosowania trybu określonego w przepisie art. 155 K.p.a. i stanowiło samodzielnie wystarczającą przesłankę dla wyeliminowania ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z obrotu prawnego. Co również istotne, zmiana ta mogła w istocie doprowadzić do próby obejścia przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., nr 213 poz. 1397). Należy bowiem zauważyć, że stosownie do § 3 ust. 1 pkt 103 tego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli działalność prowadzona będzie: w odległości mniejszej niż 100 m od terenów: mieszkaniowych, innych zabudowanych, z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, zurbanizowanych niezabudowanych, rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych. Określnie w decyzji budynku chlewni "do 40 DJP" sugeruje w istocie budynek chlewni do 40 DJP włącznie, a w tym przypadku w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy powstałby obowiązek rozważenia, czy istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących wyrażenia zgody na zmianę decyzji przez wszystkie strony postępowania Sąd zauważa, że w rozpoznawanej sprawie kwestia ta nie ma istotnego znaczenia, albowiem niezachowanie wymogu tożsamości sprawy wyłączało możliwość zastosowania trybu określonego w przepisie art. 155 K.p.a. i stanowiło przesłankę dla wyeliminowania ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z obrotu prawnego z uwagi na rażące naruszenie prawa. Ponadto, zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie administracyjnej organ odwoławczy rozstrzygnął istotę sprawy na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wbrew zarzutom podniesionym przez skarżącego ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która spełnia wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.