II SA/Po 114/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w 17 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego na działce ewidencyjnej nr [...], obręb geodezyjny C., gmina K.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że M. B. (dalej również jako: "wnioskodawczyni" albo "skarżąca") w dniu [...] października 2019 r. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, w C. przy ul. [...], na działce ewidencyjnej nr [...], obręb geodezyjny C. , gmina K. (dalej również jako: "inwestycja"). Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednak na skutek odwołania stron postępowania – A. K. i A. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z uwagi na zastrzeżenia, co do sposobu wykonania analizy urbanistycznej oraz wniosków wyciągniętych przez organ z analizy w zakresie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W ramach ponownie prowadzonego postępowania inwestor zmienił wniosek w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - do 4 m; położenia kalenicy prostopadle lub równolegle do frontu działki; geometrii dachu - stromy dwuspadowy lub czterospadowy, a w dniu [...] lipca 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. wydał decyzję mocą której ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, na działce ewidencyjnej nr [...], obręb geodezyjny C. , gmina K.. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Agnieszka K. i A. K., wskazując, że nie zostały wzięte pod uwagę zastrzeżenia, które zgłosili w trakcie postępowania oraz wytyczne zawarte w decyzji organu odwoławczego w zakresie geometrii dachów oraz układów kalenic zabudowy w obszarze analizowanym. W szczególności odwołujący zwrócili uwagę na podanie błędnych parametrów, co do wysokości budynku na ich działce, która wynosi 6,55 m a nie 8 m oraz dopuszczenie planowanego budynku z kalenicą ułożoną także prostopadle do frontu działki. Z analizy załączonej do decyzji wynika bowiem, iż 6 z 8 budynków ma kalenicę ułożoną równolegle do frontu działki. Dwa budynki z kalenicą prostopadłą leżą na działce [...] jednakże są oddalone od frontu działki bardziej niż budynki na innych działkach. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, ze zm. zwanej dalej również jako: "ustawa" albo "u.p.z.p.") mających zastosowanie w sprawie, a następnie wskazało, że analiza akt sprawy wskazuje na zastrzeżenia, co do sposobu wykonania analizy urbanistycznej oraz wniosków wyciągniętych przez organ z analizy w zakresie geometrii dachu, a konkretnie spornej kwestii ułożenia kalenicy planowanego budynku. W toku sprawy wnioskodawca zmienił wniosek wskazując, iż planowany budynek będzie miał kalenice ułożoną prostopadle lub równolegle do frontu działki, co organ uwzględnił w ustalonych warunkach zabudowy. Z analizy stanowiącej podstawę decyzji wynika jedynie, iż wśród dziewięciu budynków znajdujących się w granicach obszaru dwa mają kalenicę ułożoną prostopadle do frontu działki. Oba te budynki znajdują się na działce [...] z zabudową o oznaczeniu RM, co oznacza tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie wyjaśnił zatem, czy tego rodzaju zabudowa może stanowić odniesienie dla zabudowy objętej wnioskiem przy założeniu, iż planowany budynek o funkcji mieszkalnej, będzie miał kalenicę prostopadłą do frontu działki. Jak wskazał organ odwoławczy brak wyczerpującego omówienia kwestii ułożenia kalenicy może budzić uzasadnione wątpliwości. Następnie Kolegium wskazało na zastrzeżenia dotyczące spełnienia warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a więc ustalenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W decyzji organu I instancji stwierdzono, iż warunek jest spełniony podając "sieci: elektroenergetyczna i gazowa". We wniosku podano, iż planowana zabudowa będzie wymagała dostaw energii elektrycznej, o gazie nie ma tam mowy. Do wniosku załączono pismo dostawcy E. O. sp. z o.o. w P. z dnia [...] sierpnia 2019 r. z zapewnieniem o możliwości przyłączenia planowanego budynku do sieci na podstawie warunków przyłączenia uzyskanych przez inwestora i zawartej umowy o wykonanie przyłącza, jednak umowy takiej nie ma w aktach sprawy, co jest o tyle istotne, że termin ważności zapewniania minął po roku od daty wystawienia tj. w dniu [...] sierpnia 2020 r. Kolegium zwróciło również uwagę na brak pełnomocnictwa w aktach sprawy udzielonego pełnomocnikowi wnioskodawcy. W aktach jest tylko kopia pełnomocnictwa przesłana do organu mailem w dniu [...] lutego 2021 r. Organ odwoławczy zauważył wreszcie, że skoro wnioskodawca działając przez pełnomocnika zmienił wniosek w zakresie geometrii dachu (ułożenie kalenicy równolegle do frontu działki], to należało to zrobić w sposób kompletny z punktu widzenia przepisów ustawy, a więc wnioskodawca był zobowiązany do przedłożenia wniosku w formie opisowej i graficznej. Tymczasem do wniosku załączono jedynie rysunek budynku z kalenicą prostopadłą do frontu działki a zatem konieczne jest uzupełnienie wniosku o rysunek przedstawiający budynek z dachem o kalenicy równoległej do frontu działki. Zważyć przy tym należy, iż takie ułożenie dachu przy niezmienionych innych parametrach budynku jest wątpliwe do wykonania ze względów konstrukcyjnych, a zatem organ powinien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku w tym zakresie. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. B. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia: art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie; art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że stwierdzone nieprawidłowości nie dawały podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, a organ odwoławczy mógł uzupełnić zgromadzony materiał dowodowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na sprzeciw wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw okazał się bezzasadny. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej również jako: – "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym miejscu wyjaśnić także należy, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje w myśl art. 64d § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 P.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym są trafne. I tak, Sąd wskazuje, że Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśniło, że braki, jakimi obarczona była decyzja organu I instancji dotyczą wątpliwości, co do sposobu wykonania analizy urbanistycznej oraz wniosków wyciągniętych przez organ z analizy w zakresie geometrii dachu, a konkretnie spornej kwestii ułożenia kalenicy planowanego budynku. Jak wyjaśniło Kolegium, z analizy stanowiącej podstawę decyzji wynika jedynie, iż wśród dziewięciu budynków znajdujących się w granicach obszaru dwa mają kalenicę ułożoną prostopadle do frontu działki. Oba te budynki znajdują się na działce [...] z zabudową o oznaczeniu RM, co oznacza tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie wyjaśnił zatem, czy tego rodzaju zabudowa może stanowić odniesienie dla zabudowy objętej wnioskiem przy założeniu, iż planowany budynek o funkcji mieszkalnej, będzie miał kalenicę prostopadłą do frontu działki. Jak wskazał organ odwoławczy brak wyczerpującego omówienia kwestii ułożenia kalenicy może budzić uzasadnione wątpliwości. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na wątpliwości, co do spełniania wymogu uzbrojenia terenu, zauważając, że w aktach sprawy znajduje się pismo dostawcy E. O. sp. z o.o. w P. z dnia [...] sierpnia 2019 r. z zapewnieniem o możliwości przyłączenia planowanego budynku do sieci na podstawie warunków przyłączenia uzyskanych przez inwestora i zawartej umowy o wykonanie przyłącza, jednak umowy takiej nie ma w aktach sprawy, które to pismo utraciło swoją ważność; brak pełnomocnictwa w aktach sprawy udzielonego pełnomocnikowi wnioskodawcy; brak prawidłowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Sąd podkreśla, że stosując art. 138 § 2 K.p.a. organ zobowiązany jest przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Niewątpliwie art. 138 § 2 K.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 K.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Część braków stwierdzonych przez Kolegium, a więc przedstawienie dokumentów wskazujących na możliwość przyłączenia planowanego budynku do sieci; przedłożenie pełnomocnictwa oraz uzupełnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, mogło zostać uzupełnionych w toku postępowania odwoławczego, na co zasadnie zwróciła uwagę skarżąca. Odrębną jednak kwestią pozostaje kwestia ułożenia kalenicy planowanego budynku, która powstała na skutek zmiany wniosku inwestora przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd podziela stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazujące, że skoro wśród dziewięciu budynków znajdujących się w granicach obszaru dwa mają kalenicę ułożoną prostopadle do frontu działki, a oba te budynki znajdują się na działce [...] z zabudową o oznaczeniu RM (co oznacza tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych), to konieczne było wyjaśnienie, czy tego rodzaju zabudowa może stanowić odniesienie dla zabudowy objętej wnioskiem przy założeniu, iż planowany budynek o funkcji mieszkalnej, będzie miał kalenicę prostopadłą do frontu działki. Jak bowiem wskazał organ odwoławczy brak wyczerpującego omówienia kwestii ułożenia kalenicy może budzić uzasadnione wątpliwości, tym bardziej, że Kolegium wskazało na wątpliwości, co do możliwości realizacji budynku w kształcie, w jakim wnioskuje skarżąca. W tym miejscu zauważyć należy, że przepisy K.p.a. nie dają jasnej odpowiedzi, w jakiej sytuacji niezbędne jest skorzystanie z możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, a w jakiej sytuacji organ ten ma możliwość samodzielnego uzupełnienia zebranego materiału dowodowego. Rozważając powyższe okoliczności należy jednak, w ocenie Sądu, uwzględnić okoliczności faktyczne danej sprawy. Jeżeli w postępowaniu występują strony o spornych interesach – co niewątpliwie ma miejsce w niniejszej sprawie, osią sporu jest kwestia spełnienia podstawowego warunku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a podstawowy dowód w sprawie – analiza urbanistyczna, nie daje jasnej odpowiedzi, co do spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to zasadnym jest skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Takie działanie nie tylko jest zgodne z treścią art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., ale również zabezpiecza realizację podstawowej zasady K.p.a., jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania, a więc umożliwienie dwukrotnego rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Kolegium wpłynęłoby ujemnie na ochronę prawną stron postępowania, gdyż z natury rzeczy ochrona sądu administracyjnego w przypadku zaskarżenia decyzji organu odwoławczego, spełnia inną rolę, niż realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że z wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dokonało prawidłowej oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.