II SA/Po 1141/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] Burmistrz Gminy R., po rozpatrzeniu wniosku P. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych [...] wolnostojących wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym [...] zbiorników bezodpływowych na ścieki, na terenie części działki nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 , art. 61 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588). Ustalono następujące warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono wymagania dotyczące nowej zabudowy: - funkcja: zabudowa mieszkaniowa [...]; - obowiązująca linia zabudowy w odległości [...],0 m od linii rozgraniczającej drogi – dz. nr geod. [...] -zgodnie z załącznikiem graficznym, nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości [...],0 m od linii rozgraniczającej działki drogowej o nr geod. [...]: - wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją – maksymalnie [...]% powierzchni tego terenu; - szerokość elewacji frontowej: od 9,0 m do 14,0 m dla każdego z planowanych budynków mieszkalnych; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: maksymalnie [...] m w przypadku usytuowania kalenicy głównej budynku równolegle do obowiązującej linii zabudowy, maksymalnie [...] m w przypadku usytuowania tej kalenicy prostopadle do obowiązującej linii zabudowy; - geometria dachu: dachy skośne o kącie nachylenia połci od 30% do 45%, dachy dwuspadowe lub wielospadowe, wysokość kalenicy maksymalnie [...],0 ; Ponadto w kolejnych punktach decyzji zawarto postanowienia dotyczące warunków w zakresie ochrony środowiska oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (punkty 4 i 5 decyzji), warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (punkt 6), wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich (punkt 7 decyzji), inne warunki (punkt 8 decyzji), zaś linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji (punkt 9 decyzji). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na określonym obszarze, wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). W wyniku analizy ustalono dopuszczalność planowanej inwestycji. Frontowa granica terenu objętego wnioskiem, która przylega bezpośrednio do drogi gminnej, wynosi 115 m. Uwzględniając powyższa wielkość granicę obszaru analizowanego wyznaczono w promieniu 345 m od granic terenu objętego wnioskiem. Uznano, że inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Analiza stanu faktycznego wykazała, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, teren jest dostępny komunikacyjnie z drogi publicznej gminnej – działki nr [...], uzbrojenie techniczne jest wystarczające dla planowanego zmierzenia budowlanego. Podano, iż projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą [...] oraz Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, a pismem z dnia [...] 2011 r. w odniesieniu do planowanej inwestycji pozytywnie wypowiedział się zarządca drogi gminnej – [...]. Wskazano, iż na analizowanym obszarze występuje zarówno zabudowa produkcyjna, zabudowa zagrodowa, jak i zabudowa mieszkaniowa [...], na podstawie której ustalono warunki zabudowy. Od decyzji tej odwołanie złożyli R K. oraz K. K., żądając jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego jej zbadania i wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego podniesione przez nich zarzuty. Odwołujący zarzucili sprzeczność planowanej inwestycji z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem żadna sąsiednia działka dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w jakikolwiek sposób, dlatego nie można określić wymagań ustalonych tym przepisem. Zatem dla planowanej inwestycji nie został spełniony podstawowy warunek umożliwiający wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podnieśli, że w planach obowiązujących do 2000 r. tereny te były przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, dlatego obok istniejącego już wówczas zakładu przemysłowego stanowiącego własność Zakładu A powstał zakład produkcyjny, którego są właścicielami. W chwili obecnej zatrudniają [...] osób i planują dalszą rozbudowę i zwiększenie produkcji oraz wprowadzenie pracy 3-zmianowej. Dla potencjalnych mieszkańców przyszłych domów będzie wiązać się to z uciążliwościami, które w szczególności dotyczyć będą domów zlokalizowanych najbliżej ich zakładu. Decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera ustalenia norm hałasu, emisji gazów i zanieczyszczeń, a także oddziaływania zakładu na otoczenie, co w przyszłości może generować konflikty z mieszkańcami, a w dalszej perspektywie może prowadzić do likwidacji zakładu. Zdaniem skarżących organ dysponuje rozwiązaniami, które pozwolą uniknąć w przyszłości sporów i konfliktów z potencjalnymi mieszkańcami i w zamian za tereny przy ul. [...] wskazać właścicielom nieruchomości inne miejsce, w którym tego typu sporów nie będzie. W przypadku nie uwzględnienia tych sugestii wskazali na możliwość dochodzenia przez nich roszczeń odszkodowawczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż w sprawie brak jest przesłanek do tego, aby odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podkreślono, że nie ma takiej możliwości w sytuacji, gdy spełnione zostają warunki określone przepisem art. 61 u.p.z.p. a zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować szeroko, tzn, jako każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym, a nie jedynie jako bezpośrednie sąsiedztwo oparte na wspólnej granicy pomiędzy działkami. Organ I instancji przeprowadził stosowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania ternu celem ustalenia, czy inwestycja odpowiada wymogom przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w wyniku której stwierdzono, że na analizowanym terenie występuje zarówno zabudowa produkcyjna, zabudowa zagrodowa (działka nr [...]), jak i zabudowa mieszkaniowa [...] (działka nr [...]), na podstawie której ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowego terenu w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Projekt decyzji został sporządzony zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do określenia w przedmiotowym postępowaniu norm hałasu, emisji gazów i zanieczyszczeń dla pobliskiego zakładu produkcyjnego bowiem nie jest to przedmiotem postępowania. Skargę na powyższą decyzję do tut. Sądu wniósł R. K., żądając jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżący przytoczył zarzuty i argumentację podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podtrzymując stanowisko, że punktem odniesienia dla planowanej zabudowy powinny być działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji skarżący podkreślił, iż przeprowadzona analiza urbanistyczna wskazuje, że zarówno wszystkie działki graniczące z działką inwestora, jak i w jej bliższym oraz dalszym sąsiedztwie, są działkami niezabudowanymi, a w dalszym sąsiedztwie na działkach znajdują się zabudowania przemysłowe. Dalszą polemikę ze stanowiskiem Kolegium w tym zakresie skarżący przestawił w piśmie procesowym z dnia 5 marca 2012 r. Zdaniem skarżącego uznanie, że pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować w sposób szeroki, pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Analiza przedmiotowej sprawy w powyższym zakresie prowadzi do wniosku, że skarga nie jest zasadna. Kontroli sądu administracyjnego poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia [...] 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych [...] wolno stojących wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianą do realizacji na terenie części działki nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61 ust. 1 wyżej powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy według normy art. 61 ust. 1 jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. W decyzji ustalającej warunki zabudowy w badanym przypadku organ I instancji uznał, iż określone tym przepisem wymogi zostały w całości spełnione. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy ocenę tę nakazuje podzielić. Bezspornym jest, iż dla obszaru objętego rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wbrew zarzutom skargi wskazania co do sposobu zagospodarowania tego terenu, które zawarte były w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do roku 2000, nie mają wpływu na możliwość warunków zabudowy na obszarach dla których w dacie złożenia wniosku nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takich okolicznościach podstawową zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z §3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego, na który inwestycja będzie oddziaływać). Dokonując wykładni tego przepisu należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być bowiem zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (tak: Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, II wydanie, C.H. Beck, str. 501), a takie założenie wynika ze stanowiska strony skarżącej, która odwołuje się do zabudowy istniejącej na działkach przylegających bezpośrednio do działki nr [...]. W świetle wskazanych regulacji ocenie podlega zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym. W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, iż organy administracji w sposób prawidłowy wyznaczyły wokół działki [...] obszar analizowany, na którym winna być dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Stosownie do treści § 3 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przy czym odległość ta nie może być mniejsza niż 50 m. W rozpatrywanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki nr [...], której front znajduje się od strony drogi gminnej nr ewid. geod. [...]. Jak wynika z odpisu mapy stanowiącej załącznik do decyzji, autor analizy uwzględnił obszar wyznaczony w odległości 345 m od granicy działki nr [...], uwzględniając frontu szerokość tej działki, która od strony drogi publicznej wynosi 115 m. Tym samym granice zakreślonego na kopii mapy obszaru analizowanego (mapa załączona do analizy i decyzji organu I instancji) wyznaczono z zachowaniem parametrów określonych w §3 ust. 2 rozporządzenia. W tak określonym obszarze stwierdzono występowanie zabudowy produkcyjnej, zabudowy zagrodowej (działka nr [...]), oraz zabudowy mieszkaniowej [...] (działki nr [...], [...] oraz [...]). Właśnie na podstawie tej ostatniej zabudowy ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowego terenu w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Prawidłowość tego działania znajduje potwierdzenie w treści analizy urbanistycznej oraz w dokumentacji geodezyjno-kartograficznej oraz fotograficznej załączonej do akt administracyjnych sprawy. W tych okolicznościach nie można podzielić zarzutów skargi, iż określona przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie została w tym przypadku spełniona i wykazana. W ocenie Sądu planowana inwestycja spełnia również pozostałe wymogi określone przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co zostało w sposób wystarczający wykazane w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. I tak, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; projekt decyzji uzgodniono ze Starostą [...] oraz Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został przy tym sporządzony zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. W tych okolicznościach rozpatrujące sprawę organu administracji prawidłowo uznały, iż w tym przypadku brak było podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, iż nie mają one żadnego związku z przedmiotem niniejszego postępowania. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest wyłącznie od spełnienia wymogów określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wyżej wykazano. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium prawidłowo również wskazało, że w przedmiotowym postępowaniu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do określenia norm hałasu, emisji gazów i zanieczyszczeń dla zakładu produkcyjnego skarżącego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.