II SA/Po 1148/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) lipca 2013 r., nr (...), Wójt Gminy O., działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 22, art. 17, art. 24 ust. 4 i art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), oraz art. 104 i 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", odmówił przyznania K. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad synem – J. K. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni wraz z mężem – K. K. jest wspówłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,57 ha fizycznych – 9,21 ha przeliczeniowych, i z tego tytułu od dnia (...) listopada 2006 r. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w zakresie emerytalno – rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik. Mając na względzie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, gdzie wyjaśniono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego organ uznał, że niemożliwe było przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. K. podnosząc, że jej syn wymaga całodobowej opieki i nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Wyjaśniono, że skarżąca nie pracuje w gospodarstwie rolnym będącym własnością męża i nie podejmuje innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad synem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) września 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, podtrzymując stanowisko organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. K., podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego K. K. z uwagi na rezygnację z zatrudnienia lub z innej pracy w związku z opieką nad synem – J. K. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy stwierdziły, że fakt współposiadania przez skarżącą gospodarstwa rolnego oraz ubezpieczenie w KRUS przesądza, że skarżąca jako rolnik nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia. Organy powołały się przy tym na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OPS 5/12. W ocenie Sądu stanowisko organów uznać należało za przedwczesne. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, zauważono, że świadczenie pielęgnacyjne pełni rolę rekompensaty finansowej za niepodjęcie lub rezygnację z własnej woli z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego nie powinny z niego korzystać osoby, które wprawdzie nie wykonują pracy, lecz mimo to osiągają dochody z innych źródeł. Jednocześnie, zdefiniowanie w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrażenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wyklucza rozszerzającą interpretację tego pojęcia. Tym samym pominięcie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub działalności rolniczej w katalogu form aktywności gospodarczej wymienionych w tym przepisie oznacza, że takie zajęcia nie mogą być traktowane jako zatrudnienie lub inna praca zarobkowa na gruncie rozważanej ustawy. W konsekwencji rolnik nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne; zwłaszcza, że w odróżnieniu od pracownika nie jest on poddany wymogom w zakresie czasu i organizacji pracy, a zatem może elastycznie zarządzać własnym czasem, także w zakresie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Należy jednak zwrócić uwagę, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, dotyczyła podobnej sytuacji prawnej do tej, w jakiej znalazła się skarżąca. Cytowana uchwała zapadła bowiem w odniesieniu do osoby, która legitymowała się statusem rolnika, podczas gdy zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie pozwala na takie zakwalifikowania skarżącej. Jest to o tyle istotne, że w przedmiotowej sprawie skarżąca konsekwentnie podnosi, że nie prowadzi gospodarstwa rolnego oraz nie wykonuje w nim żadnych czynności. Przywołana przez organy uchwała zapadła zaś w odniesieniu do osoby, która spełniała kryteria zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 z późn. zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. W sprawie, w której doszło do podjęcia uchwały o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką ubiegała się córka, która do fizycznego wykonywania prac w posiadanym gospodarstwie rolnym zatrudniła pracownika. Realizowała zatem czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co – jak trafnie wskazano w uchwale z 11 grudnia 2012 r. – wyraża się co najmniej w tym, że do prowadzącego gospodarstwo zwykle należy podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa, a działalność ta nie musi mieć charakteru pracy fizycznej i może np. na zarządzaniu gospodarstwem. W takim przypadku zarządzanie gospodarstwem powinno mieć charakter zawodowej, stałej, osobistej i realizującej interesy danej osoby (posiadacza gospodarstwa) działalności rolniczej, mającej charakter pracy lub innych czynności wiążących się z prowadzeniem gospodarstwa. Podkreślić także należy, iż stan faktyczny, który legł podstaw podjęcia przedmiotowej uchwały, który dotyczył opieki córki nad zniedołężniałą matką, odpowiadał zatem sytuacji, dla której w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział instytucję specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy uznać, że stanowisko zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i organu I instancji jakoby znajdowała do niej wprost zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 uznać należy za co najmniej przedwczesne i nie poparte wyczerpującą analizą zebranego dotąd w sprawie materiału dowodowego. Organy administracji publicznej nie poczyniły żadnych ustaleń w kwestii niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej przez skarżącą. Nie można bowiem z góry wykluczyć przypadku, gdy określona osoba zamieszkuje jedynie na terenie gospodarstwa rolnego i nie bierze jakiegokolwiek udziału w pracach w tym gospodarstwie, w tym także nie zarządza tymi pracami, gdyż w rzeczywistości zatrudniona jest poza rolnictwem. Trudno byłoby wtedy wykluczyć automatycznie możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro w istocie mogło dojść do niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sensie odpowiadającym art. 3 pkt 22 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem okoliczność ta nie była w ogóle poddana analizie w rozpatrywanej sprawie, a organy nie poddały ocenie twierdzeń skarżącej co do przyczyn niepodejmowania zatrudnienia. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2203/11, Baza NSA), gdzie zauważono, że możliwa jest sytuacja, iż z uwagi na niewielki areał gospodarstwa rolnego i niewielką liczbę inwentarza, wszystkie czynności związane z prowadzeniem tego gospodarstwa są wykonywane wyłącznie przez małżonka osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji osoba ta, nawet gdyby chciała w gospodarstwie tym pracować to z uwagi na powyższą okoliczność nie miałaby takiej możliwości. Zrozumiałym jest przy tym, iż gdyby nie sprawowana opieka nad niepełnosprawnym dzieckiem osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne mogłaby z powodzeniem pracować poza należącym do niej gospodarstwem. Zdaniem Sądu w takim stanie faktycznym istnieje możliwość przyznania osobie będącej właścicielem (współwłaścicielem) gospodarstwa rolnego świadczenia pielęgnacyjnego, o ile spełni inne warunki wymienione w przepisie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odmienna będzie natomiast sytuacja, gdy do wykonywania prac w gospodarstwie rolnym zatrudniane są inne jeszcze osoby, to znaczy gdy np. w gospodarstwie rolnym pracuje małżonek osoby występującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz inna zatrudniona przez właścicieli gospodarstwa osoba lub osoby. W takiej sytuacji jest gospodarstwie rolnym bowiem obszar prac, które potencjalnie mogłaby wykonywać osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, a właściciele w ramach zarządzania gospodarstwem podejmują decyzję o zatrudnieniu do pomocy innej osoby. W przedmiotowej sprawie nie poczyniono ustaleń, które pozwoliłyby jednoznacznie wyjaśnić wyżej opisane okoliczności. Nie ulega zatem wątpliwości, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Takie działanie organów administracji publicznej stanowiło naruszenie art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji także uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny uwzględnić powyższe rozważania prawne Sądu oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności organy powinny ustalić, czy w sprawie zachodzą okoliczności o jakich mowa w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń zweryfikować czy skarżąca jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, a w razie uzyskania w tej mierze odpowiedzi negatywnej zbadać, czy skarżąca nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Organy powinny następnie dokonać oceny czy w stosunku do skarżącej zachodzą przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym samodzielnych rozważań w tym zakresie nie może zastępować odwoływaniem się do orzeczeń sądowych zapadłych w innych sprawach. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.