II SA/Po 1149/11

II SA/Po 1149/11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. sprawy ze skargi G. Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] września 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy usunięcia wpisu do ewidencji gruntów i budynków 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty J. z dnia [...] lipca 2011r. znak [...] 2. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Pismem z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], Starosta Powiatowy w J. poinformował Burmistrza Miasta i Gminy Ż., że powzięte przez organ starania w celu zakończenia sporu w miejscowości L. pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] zostały wyczerpane. Starosta zaznaczył ponadto, że wykreślenie w formie decyzji administracyjnej zmian wprowadzonych do ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe. Wprowadzenie wadliwych danych do operatu ewidencji gruntów i budynków nastąpiło bowiem wbrew przepisom, gdyż brak było wtedy podstaw do podejmowania czynności w oparciu o niedokończone rozgraniczenie, a sporządzone przez geodetę dokumenty nie stanowiły podstawy dokonania zmian. Prostując zapisy przywrócono stan z 1984 r., gdyż jest to jedyna zmiana przyjęta przez organ i wprowadzona do ewidencji gruntów. Przywrócenie stanu z 1984 r. nastąpiło z urzędu jako prostowanie wadliwych danych, które powinno być uwidocznione. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Gmina Ż. odwołała się od opisanego wyżej pisma Starosty, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej kpa) przez zajęcie stanowiska merytorycznego w formie pisma z pominięciem procedury i formy decyzji, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 z późn. zm.) przez odmowę usunięcia wpisu do ewidencji dokonanego bez należytej podstawy określonej prawem. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, iż Starosta J. pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. powiadomił ją o przywróceniu stanu w ewidencji gruntów i budynków z 1984 r. w zakresie działek nr [...] i nr [...], położonych w L. Wobec tego Gmina zwróciła się o usunięcie dokonanego wpisu jako naruszającego przepisu Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r. organ odmówił spełnienia tego żądania, na co z kolei została złożona skarga do Wojewody W. W odpowiedzi Wojewoda W. nakazał zbadanie sprawy, a w przypadku braku podstaw do usunięcia wpisu wydanie decyzji administracyjnej. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Gmina ponowiła wezwanie do załatwienia sprawy, w wyniku którego otrzymała kwestionowane obecnie pismo. Należy zatem uznać w ocenie skarżącej, że Starosta J. rozstrzygnął sprawę z zakresu administracji publicznej z pominięciem właściwej formy przewidzianej przez art. 104 i art. 107 kpa. Pismo Starosty zawiera jednak oznaczenie organu, adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis, a zatem należy traktować je jako decyzję administracyjną. Gmina podniosła przy tym, iż nie domaga się wydania decyzji o wykreśleniu wpisu do ewidencji, lecz wyłącznie samego wykreślenia. Dopiero odmowa wykreślenia wpisu będzie wymagała wydania decyzji. Nadto, odmawiając usunięcia dokonanego wpisu, czy też przywracając stan poprzedni, organ naruszył przepis ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż nie dysponował on orzeczeniem sądu, aktem notarialnym lub decyzją, które mogłyby stanowić podstawę wpisu. Z pisma organu zawiadamiającego Gminę Ż. o przywróceniu stanu z 1984 r., z pisma odmawiającego Gminie Ż. usunięcia tego wpisu i pisma z dnia [...] maja 2009 r. skierowanego do K. T. wynika, iż organ oparł się na załącznikach nr [...] i [...] do opinii biegłego sądowego. Tymczasem w sprawie, w której przeprowadzono dowód z opinii biegłego, sąd nie wydał wyroku kształtującego. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 7b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż pismo Starosty J. z dnia [...] lipca 2011 r. należało uznać za decyzję administracyjną. Zostało ono bowiem podpisane przez organ (wicestarosta), oznaczono adresata (Burmistrz Miasta i Gminy Ż.), a nadto zawarto nim rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem. Wprawdzie nie podano w nim podstawy prawnej i pouczenia o możliwości i terminie wniesienia odwołania, to jednak brak tych elementów nie przesądza o niezasadności powyższej kwalifikacji. Organ I instancji, działając w granicach wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Ż., odmówił zatem uchylenia czynności materialno-technicznej, dotyczącej przywrócenia zapisów powierzchni i przebiegu granic działek nr [...] i nr [...], wynikających z dokumentacji z 1984 r., obrazującej przebieg granic i powierzchnie działek nr [...], [...], [...]. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika zarazem, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r., znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy Ż. wszczął z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe między działkami nr [...], [...], [...] oraz graniczącymi z nimi nieruchomościami. W toku czynności technicznych upoważniony geodeta sporządził operat techniczny rozgraniczenia, zarejestrowany w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. pod nr [...]. Operat obejmował m.in. wykaz zmian gruntowych oraz mapę uzupełniającą i został po kontroli technicznej włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2003 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy Ż. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości: (1) działki nr [...] z działkami nr [...], [...] i [...], (2) działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz (3) [...] z działami nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Natomiast w odniesieniu do ustalenia granicy między działkami nr [...] i [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., znak [...], organ umorzył postępowanie oraz przekazał sprawę do sądu powszechnego. Sporządzone przez geodetę dokumenty stanowiły podstawę do ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków w części kartograficznej zmiany przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...] oraz w części opisowej – zmiany powierzchni działki nr [...] z dotychczasowej 0.3000 ha na 0.2955 ha oraz zmiany powierzchni działki nr [...] z dotychczasowej 2.4100 ha na 2.4058 ha (nr zmiany [...] z [...] lipca 2004 r.). Nieuprawnione było więc wprowadzenie przez Starostę J. zmiany danych w operacie ewidencyjnym na podstawie przyjętej do zasobu dokumentacji technicznej rozgraniczenia, w zakresie niezatwierdzonym przez decyzję rozgraniczeniową. Następnie Sąd Rejonowy w Jarocinie postanowieniem z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I Ns 380/03, oddalił wniosek K. i G. T. o rozgraniczenie przedmiotowych działek. Sąd uznał bowiem, że nie doszło w ogóle do wyodrębnienia działek nr [...], [...], [...], gdyż nie określono ich granic. Z powyższych ustaleń wynika zatem, że organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny po przyjęciu operatu nr [...] ujawnił w 2004 r. zmiany przebiegu granic działek nr [...] i [...] bez ostatecznej decyzji, orzekającej o rozgraniczeniu lub postanowienia sądu powszechnego. Po stwierdzeniu niezasadnych wpisów dotyczących działek nr [...] i [...] w operacie ewidencyjnym Starosta J. w 2005 r. przywrócił zatem czynnością materialno-techniczną powierzchnię działki nr [...] istniejącą w rejestrze gruntów przed wprowadzeniem niezasadnej zmiany danych z operatu rozgraniczenia (operat pomiarowy [...]), a zgodną z tytułem prawnym do nieruchomości (umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1979 r., sygn. akt [...]). Nie została natomiast przywrócono powierzchnia działki nr [...] oraz – na mapie ewidencyjnej obręb L. – nie przywrócono przebiegu granicy między spornymi działkami. Jedynym dokumentem będącym w posiadaniu Starosty, wskazującym na przebieg granicy działek nr [...], [...] i [...] oraz ich powierzchnie, na podstawie którego działki ujawnione zostały w operacie ewidencyjnym, był bowiem wykaz zmian gruntowych z dnia [...] września 1984 r. wraz z mapą uzupełniającą, zarejestrowane pod nr [...] (numer dowodu zmiany [...]). W oparciu o te dokumenty wprowadzono zmiany w operacie ewidencyjnym w 1984 r. Niemniej, dokonywano do tego czasu obrotu prawnego nieruchomościami stanowiącymi działki nr [...], [...] bez ich wyodrębnienia z działki nr [...] za pomocą granic nieruchomości w prawem przewidzianej formie, tj. dokonania podziału geodezyjnego i wykonania dokumentacji pomiarowej oraz ujawnienia zmian w ewidencji gruntów. Stwierdzono zarazem, że w zasobie geodezyjnym brak jest dokumentacji technicznej podziału z 1984 r. Jedynie powyższe zmiany zachowały się. Dopiero w 2009 r. Starosta J.i po analizie dokumentacji przywrócił czynnością materialno-techniczną w rejestrze gruntów powierzchnię działki nr [...] i – na mapie ewidencyjnej – przebieg granicy między działkami nr [...] i [...] do stanu z 1984 r. Tym samym doprowadzono też do spójności zapisy w części opisowej i części graficznej ewidencji gruntów i budynków, określone w dokumentacji nr [...]. O dokonanych zmianach Starosta J. zawiadomił Gminę Ż., właściciela działki nr [...], oraz K. T., pismem z dnia [...] maja 2009 r., znak [...]. Wojewoda W. dodał także, iż skoro w postępowaniu rozgraniczeniowym nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie o przebiegu granicy, ani w postępowaniu cywilnym, to nie było podstaw do ujawnienia jakichkolwiek zmian w operacie ewidencyjnym. Zapis dotyczący zmian powierzchni i przebiegu granicy wynikający z operatu technicznego rozgraniczenia nr [...] stał się nieaktualny, a więc należało doprowadzić do zgodności zapisy w ewidencji ze stanem sprzed rozgraniczenia. Ponadto, zdaniem organu istniejący w sprawie spór dotyczy w istocie zasięgu prawa własności, który wymaga rozstrzygnięcia w postępowaniu cywilnym. Pismem z dnia [...] października 2011 r. Gmina Ż. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie § 35, § 45, § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) oraz art. 10, art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, powtarzając w uzasadnieniu wcześniejsze argumenty, zawarte w odwołaniu z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu Gmina Ż. ponadto zaznaczyła, iż Starosta J. wydał w jej ocenie decyzję administracyjną bez prowadzenia właściwego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 z późn. zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 powołanej ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje dane dotyczące: (1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych i klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości; (2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych oraz ogólnych danych technicznych; (3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych i powierzchni użytkowej. Informacje te tworzą razem operat ewidencyjny. Na podstawie art. 22 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy podmioty władające gruntem obowiązane są zgłaszać Staroście wszelkie zmiany danych ewidencyjnych w ciągu 30 dni, licząc od dnia powstania zmian. Na żądanie organu osoby te powinny także dostarczyć dokumenty, w szczególności geodezyjne i kartograficzne, konieczne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Z kolei art. 30 powoływanej ustawy przewiduje, że właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne są zobowiązane do przesyłania Staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją, w ciągu 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego. Szczegółowy tryb zbierania informacji geodezyjnych i kartograficznych określa rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454). Zgodnie z § 44 pkt 2 powołanego rozporządzenia do zadań Starosty należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, czyli zgodności z dostępnymi dokumentami oraz materiałami źródłowymi. Aktualizowanie operatu dokonuje się przy tym w myśl § 46 ust. 1 cytowanego rozporządzenia z urzędu, gdy organ dysponuje już odpowiednimi dokumentami, albo na wniosek strony, która takie dokumenty przedstawia. Zmiany te mają zarazem co do zasady charakter czynności materialno-technicznej, gdyż wedle § 45 ust. 1 tego rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez modyfikację bazy danych ewidencyjnych. Niemniej, ustawodawca przewiduje także szczególny tryb dla przypadku, gdy wprowadzenie zmian do operatu wymaga nadto wyjaśnień zainteresowanych podmiotów lub dodatkowych dowodów. W tym wypadku zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia Starosta powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne w związku z art. 22 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wątpliwości w niniejszej sprawie wyłoniły się na tle nieprawidłowej aktualizacji operatu ewidencyjnego przez Starostę J., który dokonał wpisu opierając się na opracowaniu geodezyjnym, sporządzonym na potrzeby postępowania, które w wyniku postanowienia Sądu Rejonowego w Jarocinie z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I Ns 380/03, nie zakończyło się wydanie orzeczenia merytorycznego (k. 161-165 akt administracyjnych). W tej sytuacji organ I instancji, działając z urzędu, w drodze czynności materialno-technicznej przywrócił w trybie § 45 ust. 1 powołanego rozporządzenia stan z 1984 r. Takie działanie jest co do zasady dopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1628/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej, Gmina Ż. zakwestionowała to stanowisko organu, w wyniku czego doszło do wymiany szeregu pism, a w konsekwencji wydania także zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem bezspornie z treści pisma Starosty J. z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], Gmina Ż. wniosła o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków przez wykreślenie wpisu przywracającego stan z 1984 r. (k. 5 akt administracyjnych). Tym samym zainicjowany został też tryb wnioskowy aktualizacji operatu ewidencyjnego z § 46 wspomnianego rozporządzenia. Starosta J. zaznaczył jednak w uzasadnieniu powyższego pisma z dnia [...] lipca 2011 r., iż dokonanie żądanych zmian nie jest w jego ocenie możliwe na podstawie danych zawartych w dokumentacji z postępowania nie zakończonego rozgraniczeniem. Takie działanie organu świadczy jednak o tym, że uznał on proponowane przez skarżącą dokumenty za niewystarczające lub nieprzekonujące, co uniemożliwiało załatwienie wniosku w drodze czynności materialno-technicznej, opisanej w § 45 powoływanego rozporządzenia. Jednocześnie, niemożliwe było też zdaniem Starosty J.wydanie decyzji administracyjnej. Z taką argumentacją trudno jednak zgodzić w ocenie Sądu. Zakwestionowanie bowiem przez organ I instancji dokumentów powoływanych przez skarżącą sprawia, że zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł § 47 ust. 3 cytowanego rozporządzenia w związku z art. 22 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Uregulowanie to z kolei nakazuje w takich wypadkach prowadzenie postępowania administracyjnego. W tym miejscu trzeba od razu zauważyć, iż ustawodawca odsyła tym samym wprost, a nie tylko odpowiednio, do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej kpa). Jeżeli zatem zaistnieją w ocenie organu administracji publicznej podstawy do odmowy dokonania żądanego wpisu w drodze czynności materialno-technicznej, to organ ten zobowiązany jest prowadzić pełne postępowanie ze wszystkim rygorami proceduralnym, wynikającymi z powołanej ustawy. Oznacza to z kolei, że zgodnie z art. 104 § 1 kpa załatwienie wniosku rozpatrywanego w trybie § 47 ust. 3 cytowanego rozporządzenia powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, a nie jak sądził organ I instancji – czynnością materialno-techniczną. Składniki decyzji administracyjnej zostały natomiast określone w art. 107 § 1 i 3 kpa. W tym świetle pismo z dnia [...] lipca 2011 r. mogło być więc uznane za decyzję, gdyż zawiera oznaczenie organu administracji publicznej i strony, datę jej wydania, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej do jej wydania. Spełnione zostały zatem minimalne przesłanki konieczne do dokonania takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1185/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2004 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA 1642/03, tamże). Wobec tego należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu co do uznania pisma Starosty z dnia [...] lipca 2011 r. za decyzję administracyjną. Konstatacja ta nie sanuje jednak bynajmniej wad powyższego rozstrzygnięcia, które polegają na braku podstawy prawnej i pouczenia co do środków odwoławczych. Ponadto wątpliwości może też budzić uzasadnienie ze względu na nie przytoczenie przepisów i brak szerszego odniesienia się do kwestii dowodowych. Wbrew jednak stanowisku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. nie było obarczone tylko niewielkimi uchybieniami formalnym, lecz w ocenie Sądu naruszyło także szereg innych niż cytowane powyżej przepisów. Trzeba bowiem zauważyć, iż oprócz wymogów formalnych związanych tylko z zewnętrznym kształtem rozstrzygnięcia, ustawodawca dąży też do zapewnienia optymalnej treści decyzji poprzez możliwie szerokie uwzględnienie interesu strony. Realizacji tego celu służy szereg instytucji procesowych, mających w niektórych przypadkach charakter gwarancji ustawowych. Ich naruszenie w niniejszej sprawie spowodowało obarczenie decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. dodatkowymi istotnymi wadami. Z akt sprawy nie wynika bowiem by K. T., właściciel jednej z działek, a zatem osoba mająca interes prawny w niniejszej sprawia, został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, a w konsekwencji uchybiono też przepisom o doręczeniach, w tym nie doręczono mu decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Naruszona została poza tym ogólna zasada z art. 10 kpa, gdyż sposób przeprowadzenia postępowania przez Starostę J. uniemożliwił stronom wzięcie czynnego udziału w sprawie. W tej mierze opisane wadliwości w ocenie Sądu nie pozwalały na utrzymanie decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. w obrocie prawnym, lecz konieczne było jej uchylenie. Odnosząc się do pozostałej części argumentacji zawartej w decyzji organu II instancji z dnia [...] września 2011 r., znak [...], trzeba zauważyć, iż w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...], sygnowanym wprawdzie przez Wojewodę W., ale podpisanym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, podważano wiarygodność zebranej dokumentacji w zakresie wpisu do operatu stanu z 1984 r. (k. 10-15 akt administracyjnych). Wpis ten opierał się bowiem na wykazie zmian gruntowych z dokumentem graficznym w postaci mapy uzupełniającej, które powstały poprzez ich przepisanie z brudnopisu Geodety Gminnego. Ich wiarygodność była w świetle pisma z dnia [...] listopada 2009 r. ograniczona, a dodatkowo dyskredytował je brak dokumentów pomiarowych, które potwierdzałyby zmiany opisane w tych dokumentach. Co więcej, wbrew § 64 ust. 2 obowiązującego wtedy zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. nr 11 poz. 98 z późn. zm.) brak było informacji by organ prowadzący ewidencję wydał decyzje zatwierdzające zmiany, wynikające z wykazu zmian gruntowych i map. Nadto, w świetle załącznika graficznego powierzchnia działki nr [...] różni się istotnie od powierzchni podanej w części opisowej. Wskazywano również na brak dokumentów zawierających dane liczbowe opisujące przebieg granic działek powstałych po podziale pierwotnej działki nr [...]. Tymczasem mimo przedstawionej powyżej wcześniejszej argumentacji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu w decyzji z [...] września 2011 r. twierdzi, iż zebrany materiał jest wystarczający do przywrócenia stanu z 1984 r., a nadto nie budzi on wątpliwości. Wprawdzie pismo z dnia [...] listopada 2009 r. nie ma charakteru wiążącego, lecz nie zmienia to faktu, iż organ II instancji powinien był przynajmniej odnieść się do swego wcześniejszego stanowisko i zawartych tam krytycznych wniosków. Zaniechania w tej mierze rodzą natomiast wątpliwości co do prawidłowości rozpatrzenia materiału dowodowego. Jak wynika tymczasem z art. 7 kpa, organ administracji publicznej ma stać na straży praworządności, podejmując działania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Uszczegółowienie tej zasady stanowi art. 77 § 1 kpa, który nakazuje z kolei zebrać materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć go jako całość. Wreszcie, art. 80 kpa wskazuje, iż dopiero na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest uznanie, czy dana okoliczność została w rzeczywistości udowodniona. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi zatem wadę postępowania, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W tej sytuacji Sąd zmuszony był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty J. z dnia [...] lipca 2011 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 47 ust. 3 wymienionego wyżej rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej powinny uwzględnić powyższe uwagi Sądu, a w szczególności przeprowadzić postępowanie administracyjnego zgodnie z procedurą administracyjną oraz odnieść się do argumentacji z pisma z dnia [...] listopada 2009 r. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zakresie zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, iż skarżąca Gmina Ż. nie zgłosiła wniosku o ich zasądzenie.