II SA/Po 115/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr) Protokolant Sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2006r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...]r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska Dnia [...] kwietnia 200r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. wydał decyzję., mocą której nakazał A.K. i E.K. przedłożyć: 1. inwentaryzację geodezyjną nieruchomości, 2. inwentaryzację budowy obiektu z orzeczeniem o stanie technicznym, 3. prawo do dysponowania terenem – dokument własności, 4. wniosek o wydanie decyzji na użytkowanie obiektu. Podstawą prawna rozstrzygnięcia wskazano w art. 103 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. prawo budowlane oraz art. 40, 42 ustawy z dnia 24 października 1974r. prawo budowlane, § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980r. nr 17 poz. 62 ze zm.) oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu podniesiono, że właściciel nieruchomości przy ul. P. w K. dokonał samowolnej przebudowy budynku mieszkalnego w latach 1990-1993 bez dokumentacji technicznej, która stanowi podstawę do wydania decyzji pozwolenia na budowę. W trakcie przebudowy i rozbudowy zachowano linię istniejącej ściany, tj. w odległości 1,5 m od granicy sąsiada, w której znajdowało się wejście i małe okno. W trakcie modernizacji budynku powstały nowe otwory okienne (4 okna o wymiarach 150 x 150 oraz 2 okna o wymiarach 60 x 150). Dnia [...] stycznia 2001r. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla miasta K. stwierdził z urzędu nieważność decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia [...] kwietnia 2000r. nr [...] nakazujący A.K. i E.K. przedłożyć stosowne dokumenty omówione powyżej. Z uzasadnienia wynika, że Powiatowy Inspektor załatwiając sprawę pominął uregulowania prawa z art. 40 ustawy prawo budowlane z 1974r., według których w wypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności z art. 37, organ wyda inwestorowi, właścicielowi, zarządcy decyzję nakazująca wykonanie w oznaczonym terminie, przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 stycznia 2003r., oddalił skargę E. i A. K. na powyższą decyzję. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w istocie organy nadzoru budowlanego pominęły uregulowania z art. 40 prawa budowlanego z 1974r., obligujący organy w pierwszej kolejności do nakazania zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, o ile nie zachodzą okoliczności z art. 37 ustawy. Pominięcie tego etapu przed przystąpieniem do użytkowania stanowi istotną wadliwość skutkującą wadą rażącego naruszenia prawa. Dnia [...] listopada 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. nakazał w decyzji nr [...] A.K. i E.K. zamurować 4 otwory okienne o wym. 1,5 x 1,5 m oraz 2 otwory okienne o wym. 0,6 x 1,5 m w ścianie bocznej od strony działki nr "1" przy ul. P. w K., a także wystąpienie z wnioskiem do tut. Inspektoratu o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wywiedziono, że A.K. i E.K. samowolnie w latach 1990-1993 dokonali rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego znajdującego się w K. przy ul. P. W trakcie wykonywanych robót budowlanych w ścianie bocznej, od strony działki znajdującej się przy ul. P., wykonano sześć otworów okiennych. Ściana boczna, w której wykonano otwory okienne znajduje się w odległości 1,5 m od granicy działki. Wykonanie otworów okiennych w odległości 1,5 m od granicy działki narusza przepisy rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Organ wywiódł, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w wyroku z dnia 20 stycznia 2003r. (IV 974 i 975/01) wskazał, że sprawa winna być rozpatrzona w oparciu o przepisy obowiązujące w chwili wykonywania robót budowlanych. Organ podkreślił, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania stosownej decyzji. Stąd orzeczono jak w sentencji Odwołanie od powyższej decyzji złożył A.K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, na podstawie których została wydana, naruszenia przepisów procedury przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych do rozstrzygnięcia. Odwołujący podkreślił, że budynek którego przebudowy dokonał istnieje w takim położeniu od czasów przedwojennych, granica działki z działką sąsiadów została ustalona w toku postępowania wywłaszczeniowego w 1973r. Przebieg granicy, zatwierdzony przez ówczesny Urząd Miasta w K., stworzył od początku stan uniemożliwiający zachowanie warunków wynikających z przepisów. Istniejącą linię zabudowy sankcjonował opracowany przed laty Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla O. W chwili dokonywania wy.....łania budynek posiadał od strony spornej otwór drzwiowy jedynego wejścia głównego i otwory okienne. W ocenie odwołującego się do tej sytuacji należało dostosować zabudowę działki sąsiada oraz rozgraniczenie. Budynek sąsiada wzniesiono zaś w odległości 5,5 m od strony działki inwestora . Odwołujący podniósł, że w trakcie przebudowy nie naruszył linii istniejącej ściany, linii zabudowy, zatwierdzonej miejscowym planem. Zaskarżona decyzja pominęła te okoliczności. W postępowaniu nie przeprowadzono wizji lokalnej, która stwierdzałaby aktualny stan faktyczny. Uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosiło się jedynie do badanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu II instancji nakaz zamurowania otworów został wydany zgodnie z przepisami. Ściana boczna budynku mieszkalnego ze spornymi, samowolnie wykonanymi w latach 1990-1993 oknami, odległa 1,50 m od granicy działki kwestionowane jest przez sąsiadów – H. i Z. G. W tej sytuacji, zgodnie z obowiązującymi przepisami, uwzględniając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego należało orzec jak na wstępie. Skargę na powyższą decyzje złożył A.K. Zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego będących podstawą rozstrzygnięcia, tj. art. 40, 42 ustawy prawo budowlane z 1974r. poprzez błędną wykładnię, niewłaściwe stosowanie przepisów kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podkreślił, że organ odwoławczy nie rozpatrzył argumentów podniesionych w odwołaniu, naruszył więc zasady wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Bez uwzględnienia faktu, że ściana od strony sąsiada już przed przebudową posiadała otwory okienne, otwór drzwiowy nie jest możliwe prawidłowe rozstrzygnięcie. Nie można, zdaniem skarżącego, zgodzić się na traktowanie dokonanej przebudowy jako samowoli budowlanej, która skutkować musi zamurowaniem okien tylko dlatego, że nie są zachowane odległości, w sytuacji gdy nie były zachowane wcześniej. Nie można więc dochować ich dzisiaj. Istniejący stan powstał wskutek wywłaszczenia i zezwolenia sąsiadowi na wzniesienie budynku w odległości 5,5 m od spornego obiektu z otworami okiennymi od tej strony. Organ pomija także możliwość ewentualnego powrotu do stanu poprzedniego, czyli z istnieniem w ścianie od strony sąsiada otworów okiennych, jak i drzwiowych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał do tej pory prezentowana argumentację. Na rozprawie dnia 11 stycznia 2006r. skarżący podtrzymał do tej pory prezentowana argumentację. Oświadczył, że przed wykonaniem robót, w ścianie budynku istniały 2 otwory okienne i otwór drzwiowy. W miejscu, w którym były zlokalizowane drzwi w tej chwili jest okno od pomieszczenia łazienki. W przeszłości istniało okno w poddaszu, które zostało powiększone i jest jednym ze spornych okien. Ostatnie okno, które istniało jako skrzynkowe, zostało wymienione na plastikowe, otwór okienny powiększony. Drzwi zostały zlikwidowane, gdyż odległość 1,5 m od granicy utrudniała komunikację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna. Na wstępie rozważenia wymaga prawidłowość zastosowania prze organy administracji, materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. I tak, w chwili orzekania tak w pierwszej, jak i drugiej instancji obowiązywała ustawa z dnia 07 lipca 1994r. prawo budowlane w brzmieniu nadanym jej przez ustawę z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003r. nr 80 poz. 718). W myśl przepisu art. 103 ust. 1 i 2 cytowanego prawa budowlanego do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 3 pkt 6 cyt. prawa, przez budowę rozumieć należy wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu. Pojęciu robót budowlanych nadano następujące brzmienie – budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez rozbudowę rozumieć należy powiększenie istniejącego obiektu budowlanego, przebudowa to w istocie zmiana układu funkcjonalnego istniejącego obiektu, mogąca dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, jak i wypełniających np. związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu. Prawidłowe zakwalifikowanie wykonanych prac do jednej z kategorii robót budowlanych jest przesłanką wyboru właściwej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Decydujące jest w tym względzie rozumienie odrębnego znaczenia pojęcia przebudowa i rozbudowa. Zakwalifikowanie prac do drugiego pojęcia przemawia za przyjęciem, iż na terenie spornego obiektu prowadzono budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6. Zaliczenie ich do rodzaju przebudowy wyklucza uznanie za "budowę". Ma to istotne znaczenie, gdy zważy się na treść art. 103 ust. 2 prawa budowlanego w brzmieniu z chwili wydania decyzji, który nakazuje stosowanie do wykonanych prac bez zezwolenia, przepisy prawa budowlanego z 1974r. tylko wówczas gdy stanowią one rodzaj "budowy". W innych wypadkach, tj. przy robotach budowlanych nie będących budową oceniać je należy na podstawie obowiązującego w dacie orzekania, prawa budowlanego. W niniejszej sprawie przedmiotem robót wg ustaleń organów obydwu instancji było wykonanie sześciu otworów okiennych. Zważywszy na powyższe wywody nie sposób zgodzić się z organami administracji, iż roboty te stanowiły jednocześnie przebudowę i rozbudowę budynku. Pojęcia te bowiem wzajemnie się wykluczają. Organy w swych uzasadnieniach winny zawrzeć szczegółową analizę wykonanych prac pod kątem zaliczenia ich do jednej z tych dwóch kategorii. Jedynie zakwalifikowanie ich do rodzaju przebudowy zezwalałoby na zastosowanie poprzednio obowiązującej ustawy z 1974r. Zaniechanie powyższych rozważań, czyni w istocie niemożliwym zrozumienie decyzji organów administracji, które wskutek tego uchylają się spod kontroli Sądu. Tym samym zaś uzasadnienie decyzji obydwu instancji uznać należało za zbyt lakoniczne, niepełne, pozostające w sprzeczności z art. 107 § 3 kpa. Zdaniem Sądu, motywami którymi kierowano się nie zostały w nich wyrażone. Powyższe braki pozostają także w sprzeczności z zasadami procedury zawartymi w art. 11, 8 kpa. W myśl ich postanowień organy powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, postępowanie prowadzić tak, by pogłębiać zaufanie obywateli do państwa. Na marginesie zauważyć należy, iż organy nie wskazały konkretnej normy prawa stosowanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, której naruszenia, zdaniem organów, dopuścił się inwestor. Tego rodzaju zaniechanie, nawet przy prawidłowo zastosowanej materialnoprawnej podstawie decyzji, czyniłoby jej sądowoadministracyjne kontrolę za niemożliwą do przeprowadzenia. Wymogi w zakresie odległości budynków mieszkalnych od granicy działki na czas dokonania spornych robót zawarte zostały w rozporządzeniu z dnia 03 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku(Dz.U. nr 17 poz. 62). W myśl postanowień § 12 budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub średni zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie, na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości jak wyżej mogą ulec zmniejszeniu z tym, że odległość pomiędzy budynkiem istniejącym, a projektowanym winna wynosić co najmniej 8 m. Organy stosując powyższe rozporządzenie rozważyły jedynie umiejscowienie budynku z otworami okiennymi względem granicy działki inwestorów. Uzasadnienie nie zawiera żadnych rozważań, co do odległości pomiędzy budynkami na obu działkach. Zważywszy na treść przytoczonego przepisu, rozważania te przy jego stosowaniu uznać należy za niezbędne. Warunki w zakresie minimalnych odległości z ust. 1 § 12 mogły ulec zmniejszeniu przy zachowaniu odległości z ust. 2. Danych w tym zakresie nie sposób znaleźć tak w uzasadnieniu, jak i protokole z jedynej wizji, jaka została przeprowadzona w sprawie dnia 14 września 1999r. Tak więc, niepełne były rozważania organów tak co do przyczyn wyboru zastosowanej podstawy materialnoprawnej, jak i wymogów, które ona stanowi. Za niedostateczne uznać należało także postępowanie wyjaśniające w tym względzie. Organy administracji nie poczyniły jakichkolwiek rozważań, co do podnoszonej przez inwestorów okoliczności w zakresie ustalenia przebiegu obecnej granicy pomiędzy działkami A.K. a małżonków G., a w szczególności darty formalnego jej uzgodnienia. Z fakty zabudowy nieruchomości przed jej formalnym podziałem na odrębne działki wynikają bardzo ważne konsekwencje w sferze praw budowlanego (patrz wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 1998r. sygn. akt IV SA 814/96 – Lex nr 43362). Powyżej opisane zaniechania stanowią naruszenie podstawowych czynności dowodowych zawartych w art. 75 § 1, 77 § 1, 80 kpa. Wyczerpują znamiona art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji pkt I. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny w sposób jednoznaczny zakwalifikować wykonane prace do odpowiedniej kategorii robót w rozumieniu prawa budowlanego. Zastosować w związku z tym właściwe przepisy prawa materialnego, tak rangi ustawy, jak i stosowne przepisy wykonawcze. Prowadząc postępowanie uwzględnić całe poczynione powyżej rozważania. Dodatkowo podkreślić należy, że wbrew stanowisku organów administracji, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2003r. (IV 974, 975/01) nie przesądził, że zastosowanie w niniejszej sprawie mają jedynie przepisy obowiązujące w chwili wykonania robót. Jak w pkt II orzeczono na zasadzie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.). /-/ W.Batorowicz /-/J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska MarK