II SA/Po 115/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędzia NSA Stanisław Małek Protokolant sekr.sąd. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na postanowienie Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ St.Małek /-/ B.Kamieńska /-/ J.Szaniecka Wojewoda postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 123 i art. 141 § 1 kpa w związku z art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) nałożył na Prezydenta Miasta karę w wysokości [...] zł stwierdzając, że stanowi ona dochód Skarbu Państwa i winna być przekazana na określony rachunek bankowy dochodów budżetowych. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku analizy rejestrów wniosków i decyzji o pozwoleniu na budowę oraz akt organu I instancji ustalono, że badany wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w dniu [...] października 2003 r., a decyzja Prezydenta Miasta nr [...] zatwierdzająca projekt budowy i udzielająca pozwolenia na budowę garażu w P. przy ul. [...] wydana została [...]. Podjęcie zatem decyzji nastąpiło z pięcio-dniowym przekroczeniem terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. To oznacza w ocenie Wojewody, że zaistniały podstawy do wymierzenia kary w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki tj. w łącznej wysokości [...] zł. Wojewoda dodał, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, który uzasadniałby przekroczenie terminu wydania decyzji. Nadto wskazał, że postanowienie podlega wykonaniu z dniem doręczenia, oraz że nie przysługuje na nie zażalenie. Prezydent Miasta wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia zarzucił, że narusza ono zasady praworządności, a nadto nie uwzględnia okoliczności, które usprawiedliwiały wydanie pozwolenia na budowę z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym postanowieniem z dnia 28 października 2004 r. w sprawie II SA/Po 570/04 odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia w pierwszej kolejności Sąd przytoczył art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, który stanowił, że w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki. Dalej Sąd stwierdził, że w powołanym wyżej przepisie nie sprecyzowano w jakiej formie prawnej organ wyższego stopnia wymierza karę za zwłokę w wydaniu decyzji, jak również nie przewidziano żadnego środka zaskarżenia od podjętego na jego podstawie aktu. Oceniając dopuszczalność wniesienia skargi na akt, któremu Wojewoda nadał formę postanowienia Sąd wskazał, że postanowienie to jest w istocie jednostronną czynnością organu administracji publicznej, adresowaną do określonego podmiotu oraz określającą konsekwencje zastosowania określonej normy prawa materialnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, jakkolwiek pełniące funkcję dyscyplinującą jest aktem z zakresu administracji publicznej. Skoro nadto dotyczy ono nie tylko obowiązku wynikającego z przepisów prawa, ale ma znamiona prawne decyzji administracyjnej, to podlega kognicji Sądu (art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W dalszych wywodach cytowanego wyżej postanowienia Sąd - rozważając dopuszczalność wniesienia skargi z punktu widzenia art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - stwierdził, że z okoliczności sprawy wynikało, że Prezydent Miasta nie wezwał Wojewody do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ppsa) ani też nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 52 § 2 cyt. ustawy co uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po odrzuceniu skargi, Prezydent Miasta pismem z dnia [...] listopada 2004 r. wezwał Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie postanowienia z [...] nakładającego karę w wysokości [...] zł, gdyż narusza ono zasadę praworządności. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Wojewoda w piśmie z dnia [...] grudnia 2004 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w kwestionowanym postanowieniu oraz dodał, że Prezydent Miasta nie zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, dlatego brak było formalnych podstaw prawnych do jego uwzględnienia. Prezydent Miasta wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Wojewody z dnia [...] nakładające na Prezydenta Miasta karę w wysokości [...] zł. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia względnie stwierdzenia jego nieważności skarżący podniósł, iż narusza ono art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Uzasadniając skargę wywiódł, że wprawdzie - według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego postanowienia - powołany wyżej przepis nie określał, na jakich zasadach należy liczyć termin do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, to uznać należy, że zasady obliczania terminu wynikają z kpa, w tym z jego art. 35 § 5. W przedmiotowej sprawie wniosek inwestora wymagał, zgodnie z art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków i okres uzgodnień winien być uwzględniony w ustaleniach kontrolnych. Tych okoliczności nie wziął pod uwagę Wojewoda . Skarżący dodał, że przedmiotowe postanowienie, orzekające co do istoty sprawy jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego, zgodnie z art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 4 cyt. ustawy, 30-dniowy termin do wniesienia skargi liczyć należy od dnia doręczenia skarżonemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Termin ten nie został w sprawie przekroczony. Taki też sposób interpretacji prawa znajduje potwierdzenie w doktrynie prawniczej (W.Chróścielewski "Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego Państwo i Prawo 2004/3/63). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Uzasadniając pierwszy z powołanych wniosków stwierdził, że obowiązkiem Prezydenta Miasta warunkującym prawo do wniesienia skargi było dochowanie wymogów art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem powinnością skarżącego było wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym dowiedział się o wydaniu aktu, a w przypadku przekroczenia tego terminu złożenie wniosku o jego przywrócenie. Tych wymogów formalnych skarżący nie dochował. Odnosząc się do meritum sprawy Wojewoda podkreślił, że wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor złożył [...] X.2003 r. stąd dwumiesięczny termin do wydania decyzji upływał [...]XII.2004 r. Miejski Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] zaopiniował pozytywnie projekt budowlany, brak było natomiast wystąpienia o opinię, o której mowa w skardze. Ponadto organ składając wyjaśnienia w niniejszej sprawie nie przedłożył dowodów potwierdzających zarzuty zawarte w skardze. Pismem procesowym z dnia [...] marca 2006 r. skarżący Prezydent uzupełnił wywody skargi. Wskazując na rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii dopuszczalności skargi na przedmiotowe postanowienie wyraził pogląd, że przekroczenie terminu do wydania pozwolenia na budowę może być stwierdzone jedynie post factum, w wyniku odrębnego i fakultywnego postępowania kontrolnego przeprowadzonego przez wojewodę. Żaden przepis nie określa odstępu czasowego jaki może dzielić moment wydania pozwolenia na budowę od momentu wydania ewentualnego postanowienia o nałożeniu kary. Może się więc zdarzyć, że ten odstęp czasowy jest nawet dość znaczny, tak jak chociażby w przedmiotowej sprawie, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została [...]a postanowienie o nałożeniu kary [...] . Konsekwencją takiego rozumowania jest stwierdzenie, że elementem postępowania o pozwoleniu na budowę nie może być postanowienie wydane już po udzieleniu pozwolenia. W dalszej kolejności skarżący wywiódł, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest postanowienie, którego istotą jest orzeczenie o obowiązku zapłaty przez właściwego starostę kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji. Jest to rozstrzygnięcie jakie podejmuje się przy wydawaniu decyzji. Ponieważ rozstrzyga istotę sprawy to jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. W konkluzji skarżący Prezydent stwierdził, że nie podziela stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w postanowieniu tego Sądu z dnia 30.IX.2005 r. w sprawie II OSK 989/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżone postanowienie było już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie zakończonej postanowieniem tego Sądu z dnia 28.X.2004 r. odrzucającym skargę Prezydenta Miasta , a oznaczonej sygn. akt II SA/Po 570/04. W sprawie tej Sąd wyraził pogląd o dopuszczalności wniesienia skargi do Sądu na postanowienie o wymierzeniu kary na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, według stanu prawnego w dacie jego wydania. Związanie Sądu powyższym poglądem w rozpoznawanej sprawie wyłącza potrzebę odniesienia się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 989/05 (opubl. w ONSA i WSA nr 1(10) z 2006 r. poz. 22), w którego uzasadnieniu wyrażono odmienne stanowisko. Należy też przypomnieć, że w postanowieniu z dnia 28.X.2004 r. sygn. II SA/Po 570/04 Sąd, wskazując na niedopuszczalność skargi z powodu nie wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 52 ppsa, nie wyraził wiążącego poglądu, co do trybu zakwestionowania - przed wniesieniem skargi do Sądu - postanowienia Wojewody o nałożeniu kary za niewydanie w terminie decyzji. Po odrzuceniu skargi Prezydent Miasta , wezwał na piśmie Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa upatrując podstawę do dokonania tego wezwania w art. 52 § 4 ppsa, a następnie z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 cyt. ustawy wniósł skargę do Sądu. Powołane wyżej działania skarżącego Prezydenta czynią skargę dopuszczalną. Należy mieć bowiem na względzie, że art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7.VII.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tego przepisu (do 30.V.2004 r.), dokonaną ustawą z dnia 16.IV.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93 poz. 881) nasuwał szereg wątpliwości interpretacyjnych. Przepis ten nie określał w jakiej formie prawnej wymierzana jest kara za zwłokę w wydaniu decyzji, nie przewidywał żadnych środków zaskarżenia, a wreszcie nie zawierał uregulowań, które pozwalałyby na jednoznaczną ocenę charakteru aktu Wojewody wymierzającego karę (jako aktu rozstrzygającego zagadnienie objęte postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, względnie jako aktu wydanego w odrębnej sprawie). Powołane wyżej wątpliwości związane z wykładnią omawianego przepisu wywołały również rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co obrazuje już tylko powołane wcześniej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.IX.2005 r. sygn. II OSK 989/05. W przedstawionych wyżej okolicznościach należało uznać, że skierowanie przez Prezydenta do Wojewody wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 4 ppsa, a następnie wniesienie w terminie ustawowym skargi do Sądu wyczerpało przesłanki formalne warunkujące dopuszczalność skargi. Przechodząc do meritum sprawy należy podzielić argumentację skargi, że do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia należało stosować przepisy kpa dotyczące terminów załatwiania spraw, w tym art. 35 § 5 kpa. Taka też regulacja wprowadzona została do art. 35 Prawa budowlanego, po jego nowelizacji powołaną wcześniej ustawą z 16.IV.2004 r. (art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego). Art. 35 ust. 5 kpa stanowi, że do terminów załatwienia spraw nie wlicza się, między innymi terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, Z decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę garażu na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]wynika, że w dniu [...] Miejski Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] zaopiniował pozytywnie projekt garażu. Równocześnie z akt administracyjnych sprawy zakończonej powołaną wyżej decyzją (Nr [...]) wynika, że Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków o wydanie stosownej opinii pismem z dnia [...]X.2003 r., które wpłynęło do adresata [...]X.2003 r. Postanowienie Konserwatora Zabytków wydane zostało na podstawie art. 106 kpa oraz art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego (k. 23 i 26 akt adm.). Powyższe okoliczności, w powiązaniu z treścią art. 35 § 5 kpa oznaczają, że do dwumiesięcznego terminu do wydania pozwolenia na budowę w powołanej wyżej sprawie nie mógł być wliczony termin, w którym organ współdziałający miał obowiązek zająć stanowisko (wydać opinię). Z tych względów nie można podzielić stanowiska Wojewody o przekroczeniu przez skarżącego Prezydenta terminu do wydania decyzji, przewidzianego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, skoro bieg tego terminu uległ wstrzymaniu w okresie obejmującym 14 dni. Na marginesie wskazać należy, że Prezydent Miasta mylnie podał w skardze datę wystąpienia do Konserwatora Zabytków i datę wydania opinii, być może w wyniku wielkości spraw podobnych, wniesionych do Sądu, Z przyczyn wyżej podanych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. /-/ St.Małek /-/ B.Kamieńska /-/ J.Szaniecka MK