II SA/Po 115/21

Dnia 23 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] października 2020 r., nr [...] Starosta P. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit. b, art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit a i c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2020r., poz.1409 ze zm.) orzekł o odmowie przyznania M. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] lipca 2020 r. M. K. zgłosił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. (dalej "PUP") w celu dokonania rejestracji jako osoba bezrobotna. Na podstawie przedłożonych w dniu rejestracji dokumentów nie ustalono M. K. prawa do zasiłku. Wnioskodawca został zobowiązany do dostarczenia brakujących dokumentów w terminie 7 dni. W dniu [...].07.2020 r. M. K. zwrócił się z prośbą o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych do czasu dostarczenia brakujących dokumentów. Na podstawie złożonych oświadczeń i przedłożonych dokumentów, decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., Nr [...] orzeczono o uznaniu M. K. z dniem [...] lipca 2020 r. za osobę bezrobotną. Starosta P. postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. zawiesił na wniosek Strony postępowanie w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub jego odmowy do czasu dostarczenia brakujących dokumentów. W dniu [...] października 2020 r. Starosta P., podjął zawieszone postępowanie w sprawie przyznania Stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub jego odmowy. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji w dniu wydania decyzji Urząd ustalił, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, tj. w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] lipca 2020 r. zaliczono zainteresowanemu następujące okresy: 1) [...].01. 2019 r. - [...].03.2019 r. - 74 dni - okres pobierania zasiłku chorobowego. 2) [...].05.2019 r. - [...].05.2019 r. - 30 dni - umowa zlecenie w firmie K. , 3) [...].07.2019 r. -[...].10.2019 r. - 123 dni - umowa zlecenie w firmie Z. , 4) [...].12.2019 r. - [...].12.2019 r. -31 dni - umowa zlecenie w firmie Z. , 5) [...].02.2020 r. - [...].03.2020 r. - 60 dni - umowa zlecenie w firmie Z. . Natomiast nie zaliczono okresu pracy na umowę zlecenie od [...].04.2019 r. do [...].04.2019 r., od [...].06.2019 r. do [...].06.2019 r. i od [...].04.2020 r. do [...].05.2020 r. , ponieważ podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne była niższa od minimalnego wynagrodzenia. Zatem łączny okres uprawniający do zasiłku na dzień zarejestrowania wyniósł 318 dni, zamiast ustawowo określonych 365 dni. Wobec powyższego, należało orzec o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. K. wskazując, że zawiera ona błędne informacje. Odwołujący wskazał, że do okresu uprawniającego do zasiłku nie zostały wliczone: czerwiec 2019 r. oraz styczeń 2020 r., które zdaniem Strony powinny zostać uwzględnione. Zaznaczył, że podstawa wymiaru składek w czerwcu 2019 r. stanowiła [...] zł, a w styczniu 2020 r. stanowiła [...] zł. Pismem z [...] listopada 2020 r. organ I instancji przesłał odwołanie M. K. wraz z aktami sprawy wskazując jednocześnie, że argumentacja Odwołującego znajduje uzasadnienie przy uwzględnieniu, że kwota podstawy wymiaru składek wskazana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w miesiącu lipcu 2019 r. odnosi się do czerwca 2019 r., a w lutym 2020 r. odnosi się do stycznia 2020 r. Urząd dokonał ponownej analizy niniejszej sprawy w takim ujęciu (wg powyższej zasady), która wskazuje, że w okresie ostatnich 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji należy uwzględnić okresy: 1) [...].01.2019 r. - [...].03.2019 r.- 74 dni - okres pobierania zasiłku chorobowego 2) [...].05.2019 r. - [...].05.2019 r. - 30 dni - umowa zlecenie w firmie K. , 3) [...].06.2019 r. -[...].06.2019 r. - 25 dni - umowa zlecenie w firmie Z. , 4) [...].07.2019 r.- [...].07.2019 r. - 31 dni - umowa zlecenie w firmie Z. , 5) [...].08.2019 r. - [...].08.2019 r. - 31 dni - umowa zlecenie w firmie Z. , 6) [...].09.2019 r. - [...].09.2019 r. - 30 dni - umowa zlecenie w firmie Z. , 7) [...].11.2019 r. - [...].11.2019 r. - 30 dni - umowa zlecenie w firmie Z. , 8) [...].01.2020 r. - [...].01.2020 r. - 31 dni - umowa zlecenie w firmie Z. , 9) [...].02.2020 r. - [...].02.2020 r. - 29 dni -- umowa zlecenie w firmie Z. . Na tej podstawie Urząd stwierdził, że w przypadku przedstawionego powyżej wyliczenia, okres uprawniający do zasiłku w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji wyniósł 311 dni. Niniejsze ujęcie także wskazuje, iż Strona nie spełnia warunków wskazanych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pozwalających na przyznanie prawa do zasiłku. W związku z powyższym, Urząd nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania Strony. Decyzją z [...] grudnia 2021 r., Nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Organ II instancji stwierdził po analizie przedłożonej dokumentacji, iż brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2020 r. w zakresie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przytoczył treść art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a i c ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75. jeżeli: nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy (...); świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług (...), przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104 b ust. 2 ustawy. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 104b. 1 ustawy pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne nie opłacają składek na Fundusz Pracy przez okres 12 miesięcy, począwszy od pierwszego miesiąca po zawarciu umowy o pracę, za osoby zatrudnione, które ukończyły 50 rok życia i w okresie 30 dni przed zatrudnieniem pozostawały w ewidencji bezrobotnych powiatowego urzędu pracy. 2. Składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1, opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1-3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn. Organ odwoławczy podniósł, że przepis art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia jest przepisem o charakterze bezwzględnie obowiązującym i nie daje organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym. Ustawodawca jednoznacznie i w sposób zupełny określił przesłanki wymagane do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. Do stażu pozwalającego na otrzymanie zasiłku dla bezrobotnych wliczane są tylko okresy wskazane przez ustawodawcę w art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, w tym okres zatrudnienia w przypadku osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się M. K., okres zaliczany do nabycia prawa do zasiłku wyniósł 318 dni. Szczegółowe wyliczenie okresów uprawniających M. K. do zasiłku zawarte zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2020 r. i przytoczone w niniejszej decyzji. Wojewoda podkreślił, że w związku z odwołaniem organ I instancji dokonał ponownego wyliczenia okresów uprawniających do zasiłku w badanym okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji. Szczegółowe wyliczenie okresów uprawniających Stronę do zasiłku zostało przedstawione w niniejszej decyzji. W przypadku ponownego wyliczenia, okres uprawniający do zasiłku w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji wyniósł 311 dni. Tylko bowiem w tym okresie z tytułu umowy zlecenia M. K. uzyskał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Przywołany powyżej art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia stanowi, że wykonywanie zlecenia można wliczyć do okresu uprawniającego pod warunkiem, że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowi kwota, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2. W świetle ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych, Wojewoda uznał, iż brak jest podstaw prawnych do uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] października 2020 r. Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Sądu w terminie prawem przewidzianym M. K.. Pismem z [...] kwietnia 2021 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego doprecyzował wniesioną skargę wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Jednocześnie zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, 2. naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 75 k.p.a. i 80 k.p.a. art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ odwoławczy oraz organ pierwszej instancji całego materiału dowodowego, a tym samym nie uwzględnienie interesu społecznego, w szczególności interesu skarżącego, 3. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. i 80 k.p.a. art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ odwoławczy i organ pierwszej instancji, dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i przyjęcie bezpodstawnie, że skarżący nie wykazał okresu zatrudnienia niezbędnego do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. W pierwszej kolejności wskazano, iż decyzja Wojewody nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim nie wiadomo, jaki stan faktyczny ustalił Wojewoda, tj. w szczególności, jaki okres zatrudnienia M. K. kwalifikuje się do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, a jaki okres czasu kryteriów nie spełnia i dlaczego. Uzasadnienie decyzji organu II instancji opiera się jedynie na przytoczeniu stanowiska Starosty [...] oraz PUP, które jest niespójne, co do ilości dni podlegających zakwalifikowaniu do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Nadto, nie wiadomo, w oparciu o jakie dowody organ ustalił stan faktyczny w tej sprawie. W szczególności nie wiadomo, w oparciu o jakie dowody organ ustalił, że w konkretnych okresach zatrudnienia podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne byłą niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Ponadto w ocenie pełnomocnika skarżącego nie zostały zweryfikowane przez Wojewodę i Starostę Poznańskiego, twierdzenia skarżącego, co do błędnego zaksięgowania składek na ubezpieczenie społeczne za miesiące czerwiec 2019 r. oraz styczeń 2020 r. Wprawdzie Wojewoda wskazał na pismo PUP z [...] listopada 2020 r., w którym przyjęto alternatywne wyliczenie okresu zatrudnienia podlegającego zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych przy uwzględnieniu twierdzeń skarżącego (choć i tak wyliczenia te nie są poprawne), jednakże nie poczynił własnych ustaleń w tym zakresie. Zdaniem pełnomocnika istnieje także możliwość podwójnego naliczenia podstawy wymiaru składek w miesiącu marcu 2020 r. pomimo, że dotyczyła ona dwóch miesięcy, a nie jednego. Wątpliwości w tym zakresie wynikają z tego, że analizując wysokość podstawy wymiaru składek od 2018 r., to wyraźnie widać, iż nie przekraczała ona nigdy kwoty około [...] zł. Tymczasem w marcu 2020r. wykazano jako podstawę wymiaru składek kwotę aż [...] zł. Jeżeli zatem, tak jak twierdzi skarżący, podstawa w kwocie [...]zł wykazana w piśmie ZUS z dnia [...] lipca 2020r. dotyczył w rzeczywistości miesiąca stycznia 2020r. to zasadne byłoby przypuszczenie, że podstawa wykazana za marzec w rzeczywistości dotyczy dwóch miesięcy - lutego 2020r. i marca 2020r. Wskazano też, że organ II instancji winien przeliczyć wysokość minimalnego wynagrodzenia proporcjonalnie do okresu zatrudnienia w miesiącu kalendarzowym, w którym wymiar zatrudnienia nie był pełny, czego jednak zaniechano. Powyższe mogłoby doprowadzić organ do zupełnie innych wniosków w zakresie spełnienia kryteriów przyznania zasiłku dla bezrobotnych, aniżeli wynikają z zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1267 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga podlega oddaleniu w przypadku braku uzasadnionych podstaw zaskarżenia (art. 151 p.p.s.a.) Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym, stosownie do art. 134 p.p.s.a., zarzutami i wnioskami skargi uznał, że zaskarżona decyzja narusza obowiązujący porządek prawny w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ administracji stojąc na straży praworządności, ma obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje procesowe zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Zgodnie natomiast z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpoznaną decyzją organu pierwszej instancji. Podkreślić należy, że administracyjne postępowanie odwoławcze nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji powinien zatem dążyć do rozstrzygnięcia sprawy ad meritum, posługując się w tym celu wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a w razie uzasadnionej konieczności powinien uzupełnić brakujące dowody w trybie art. 136 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.). Zauważyć wreszcie należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna określa art. 107 K.p.a., który na podstawie art. 140 K.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę i przede wszystkim odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody nie tylko nie spełniła wymogów wskazanych powyżej, lecz wręcz stanowi świadectwo tego, iż organ II instancji procedując w sprawie jedynie pobieżnie, zapoznał się zarówno z aktami sprawy, jak decyzją organu I instancji i odwołaniem. Na uwagę zasługuje również fakt, iż organ nie zadał sobie trudu, by w odpowiedzi na skargę chociaż ogólnie odnieść się do zarzutów skargi, przekopiowując jedynie treść uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i niespójne. Wojewoda nie poczynił żadnych własnych ustaleń w przedmiotowej sprawie, przytaczając jedynie treść przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz tezy orzecznictwa. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, jaki stan faktyczny ustalił Wojewoda, tj. w szczególności, jaki okres zatrudnienia M. K. kwalifikuje się do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, a jaki okres kryteriów tych nie spełnia i dlaczego. Nadto, nie sposób wywnioskować, w oparciu o jakie dowody organ ustalił stan faktyczny w tej sprawie. W szczególności nie wiadomo, na jakiej podstawie ustalił, że w konkretnych okresach zatrudnienia podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne byłą niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Organ odwoławczy nie dokonał żadnych własnych wyliczeń i nie podał jakie konkretnie okresy należało uwzględnić, by spełnić warunki do otrzymania zasiłku. Zdaniem Sądu nie wystarczy gołosłowne stwierdzenie organu II instancji, że szczegółowe wyliczenie okresów uprawniających M. K. do zasiłku zawarte jest, w uzasadnieniu decyzji Starosty [...]. Nie mieści się w standardach procedury administracyjnej działanie organu odwoławczego, który bez odniesienia się do okoliczności rozpoznawanej sprawy i bez przeprowadzenia wnikliwych ustaleń co do okresu zatrudnienia skarżącego, stwierdzał bezrefleksyjnie, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W ocenie Sądu Wojewoda nie rozpoznał sprawy merytorycznie. Powoduje to, iż decyzję organu II instancji uznać należy za przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. W konsekwencji Sąd nie jest w stanie skontrolować jej merytorycznej trafności i prawidłowości rozumowania przyjętego przez organ. Ponadto powyższe braki uzasadnienia decyzji powodują pozbawienie strony możliwości ustosunkowania się do takiego rozstrzygnięcia i przedstawienia swojego stanowiska, co również uniemożliwia pełną kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonej decyzji. Reasumując stwierdzić należy, że Wojewoda orzekając w sprawie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania – art. 7 – 9, 11, 15, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji rozstrzygnie sprawę merytorycznie zgodnie z zasadą zwartą w art. 15 k.p.a. i w sposób wyczerpujący odniesie do wszystkich istotnych kwestii w sprawie. Organ wyda decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a., to jest zawierające wyjaśnienie w jaki sposób organ obliczył ilość dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, w których skarżący był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy i jaka jest zdaniem organu odwoławczego prawidłowo ustalona, konkretna liczba tych dni dotycząca skarżącego. Organ winien także zająć jednoznaczne stanowisko co do tego jaki jest prawidłowy sposób ustalania tej istotnej prawnie okoliczności oraz odnieść się do twierdzeń strony skarżącej, iż wykazana w piśmie ZUS podstawa wymiaru składek w miesiącu marcu 2020 r. dotyczyła dwóch miesięcy – to jest lutego i marca, a nie jednego z tych miesięcy i po poczynieniu odpowiednich ustaleń faktycznych w tym zakresie, uwzględnić je w wydanym rozstrzygnięciu. Organ wypełniając ustawowy obowiązek wskazania dowodów na jakich się oparł winien nadto wyjaśnić w oparciu o co uznał za wystarczające przeprowadzenie dowodu jedynie z zaświadczeń wydanych przez ZUS, w sytuacji gdy ustawową przesłanką uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych wskazana w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest by bezrobotny świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, a nie by był faktycznie zgłoszony do ubezpieczenia społecznego i odprowadzane były należne składki od jego wynagrodzenia. Z powyższą regulacją korelują przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 kwietnia 2020 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy, a w szczególności § 5 ust. 1 pkt 3, zgodnie z którym osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji świadectwa pracy i inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień przysługujących na podstawie przepisów ustawy (a więc również prawa do zasiłku dla bezrobotnych). W przepisie tym bliżej nie precyzuje się jednak, jakie - poza świadectwem pracy - dokumenty mogą być wykorzystane jako środki dowodowe. Biorąc jednakże pod uwagę, że do podejmowania decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych są stosowane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, trzeba mieć na uwadze art. 75 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a także art. 7 k.p.a., statuujący zasadę prawdy obiektywnej, co oznacza, iż organ co do zasady może dopuścić w tym zakresie dowód z innych niż świadectwo pracy dokumentów, jednakże w uzasadnieniu decyzji musi wskazać na okoliczności, które w oparciu o takie inne dokumenty ustalił oraz wykazać, iż dokumenty te są przydatne dla wykazania istotnych prawnie okoliczności sprawy. Tego rodzaju elementów w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji zabrakło. Uwzględnić przy tym trzeba, iż w sytuacji gdy strona nie może udokumentować faktu zatrudnienia z przyczyn od niej niezależnych przez złożenie oczekiwanego przez organ dokumentu, nie może ona ponosić negatywnych konsekwencji w postaci chociażby pozbawienia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, co oznacza, iż na organie ciąży wtedy obowiązek podjęcia próby wyjaśnienia wszystkich niezbędnych dla sprawy okoliczności, w tym na przykład jak w realiach niniejszej sprawy w jakich miesiącach wnioskodawca faktycznie świadczył prace uzyskując wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wniosek pełnomocnika z urzędu o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego nieuiszczonych nawet w części zostanie rozpoznany na posiedzeniu niejawnym przez referendarza sądowego stosownie do art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.).