II SA/Po 1150/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi spółki A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2014r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Burmistrz decyzją z [...] czerwca 2014r. na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) odmówił Spółce A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu wolnostojących paneli słonecznych wraz z przyłączem elektroenergetycznym, złączem kablowo-pomiarowym ZK-15kV o łącznej mocy wytwórczej do 1,5MW oraz stacją transformatorową na terenie działek nr [...] i [...] położonych w J. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymogów art. 61 ust. 1, pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wykluczył możliwość montażu wolnostojących paneli słonecznych o łącznej mocy wytwórczej do 1,5MW wraz towarzyszącymi elementami z uwagi na niespełnienia wymogów art. 61 ust. 1, pkt 1 ustawy o planowaniu, tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższe stanowisko wynika z zakwalifikowania "wolnostojących paneli słonecznych o łącznej mocy wytwórczej do 1,5MW" - elementu dominującego w planowanym zagospodarowaniu terenu do inwestycji produkcyjnej, a ściślej produkcji wytwarzania energii elektrycznej. Pozostałe elementy inwestycji, tj. - przyłącze elektroenergetyczne, - złącze kablowo-pomiarowe ZK-15kV, - stacja transformatorowa uznał za infrastrukturę techniczną, pełniącą funkcję uzupełniającą i pozostającą w ścisłym związku z funkcją wiodącą. Organ argumentował, że nie można uznać, iż całość inwestycji stanowi realizację infrastruktury technicznej, gdyż zgodnie z definicją sformułowaną w encyklopedii powszechnej infrastrukturą techniczną są urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty, świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. (Popularna Encyklopedia Powszechna t. VII, s. 238, Kraków 1995). Wynika z tego więc, że infrastruktura taka nie stanowi samoistnej funkcji terenu. Jest natomiast uzupełnieniem funkcji zasadniczej. Jako "jednostkę przestrzenno-gospodarczą", a więc funkcję zasadniczą w przedmiotowej sprawie należy rozumieć teren, na którym planowana jest realizacja funkcji produkcji, czy też wytwarzania energii elektrycznej (wolnostojące panele słoneczne o łącznej mocy wytwórczej do 1,5MW). Nadto organ przywołał inne stanowisko, zgodnie z którym infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji, choć sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji i przyjął, że infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii, nie są infrastrukturą urządzenia służące do jej wytworzenia. Skoro, więc zasadnicza część inwestycji - funkcja wiodącą, tj. ta, której będzie jedynie towarzyszyć infrastruktura techniczna (a także ją wspierać), nie kwalifikuje się do infrastruktury technicznej, muszą zostać spełnione wszystkie wymogi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie znajduje tu zastosowania art. 61 ust. 3 ww. ustawy. W kontekście zakwalifikowania wnioskowanej inwestycji jako produkcyjnej, w przedmiotowym przypadku nie ma zastosowania art. 61 ust. 2 ustawy o panowaniu, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Jarocin zatwierdzonym uchwałą nr VII/49/94 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 21 listopada 1994r. teren objęty wnioskiem posiadał przeznaczenie: - G 18 MN/U - tereny o funkcji mieszkaniowo-usługowej obejmujące zabudowę mieszkalną o niskiej intensywności - G 17 E E - tereny urządzeń elektroenergetycznych - G 9 MN/U - tereny o funkcji mieszkaniowo-usługowej obejmujące zabudowę mieszkalną o niskiej intensywności - 20 L - ulica lokalna. Wobec powyższego organ stwierdził, że teren objęty inwestycją nie był przeznaczony na cele produkcyjne w "starym", planie miejscowym. Dokonanie oceny zgodności planowanej inwestycji z wymogami art. 61 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu jest w przedmiotowym postępowaniu konieczne. W celu określenia stanu faktycznego i prawnego terenu wnioskowanego, jak i terenów sąsiednich przeprowadzona została wizja w terenie, której wyniki zostały przedstawione w celu wykonania dogłębnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej stosownie do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższej analizy wynika, iż na obszarze analizowanym brak jest nieruchomości zagospodarowanych w sposób umożliwiający lokalizację wnioskowanej inwestycji. Na przedmiotowym obszarze występują co prawda zabudowania o funkcji produkcyjnej, czy też wytwórczej jednak nie sposób uznać, że zakład krawiecki/szwalniczy stanowi tożsame z farmą fotowoltaiczną zagospodarowanie terenu. Forma architektoniczna jak i sam sposób zagospodarowania terenu nie znajdują cech wspólnych dla wnioskowanej inwestycji. Tereny sąsiadujące z nieruchomościami objętymi wnioskiem zagospodarowane są w przeważającej części budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi z towarzyszącymi zabudowaniami gospodarczymi i garażowymi. Na ww. obszarze występuje również zabudowania usług poligraficznych, usług społecznych i sakralnych oraz handlowe. Na ww. obszarze funkcjonują również tereny rolnicze oraz zabudowania gospodarcze związane z rolnictwem, a także zabudowania rolnicze działu specjalnego produkcji rolnej - pieczarkarni. W kwestii istniejącej zabudowy produkcyjnej stwierdzić należy, że co prawda jest ona zlokalizowana w obszarze podlegającym analizie, jednak ze względu na jego rozmiary (wymóg trzykrotnej szerokości frontu działki), obejmuje on tereny, które w dużej mierze nie stanowią całości urbanistycznej (stanowią odrębne jednostki - osiedla) i charakteryzują się bardzo zróżnicowaną formą zabudowy. Teren oddalony jest od działek objętych wnioskiem o 260m i oddzielony dwiema liniami kolejowymi, których specyfika techniczna (przebieg po nasypie) całkowicie separuje ww. tereny od siebie. Istniejące zagospodarowanie terenu analizowanego, nie może zatem stanowić podstawy do stwierdzenia, że w obszarze analizy następuje kontynuacja funkcji terenu. Faktyczne zagospodarowanie nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizy nie pozwala na określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zagospodarowania terenu, a także intensywności wykorzystania terenu dla inwestycji. Brak jest możliwości uznania, że wnioskowana inwestycja stanowi jakiekolwiek uzupełnienie zastanych na obszarze analizowanym funkcji terenu. Proponowana przez wnioskodawcę inwestycja stoi wręcz w sprzeczności z zabudową faktycznie stanowiącą sąsiedztwo terenu inwestycji, a więc z zabudowaniami mieszkaniowymi charakteryzującymi się dość dużym skupieniem i intensywnością. Zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia organ sporządził analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Szerokość frontu wnioskowanej działki wynosi ok. 135m. W związku z powyższym przedmiotową analizą objęte zostały tereny osiedla mieszkaniowego Ł. oraz tereny zabudowane sytuowane wzdłuż ul. W. i F., na długości 405m na wschód od wnioskowanej działki; 405m na zachód od wnioskowanej działki; 405m na południe od wnioskowanej działki oraz 405m na północ od wnioskowanej działki. Tak wyznaczony teren obejmuje przede wszystkim zabudowę osiedla mieszkaniowego Ł. Dominującą funkcją na badanym obszarze jest funkcja mieszkaniowa. Tereny o tej funkcji charakteryzują się przede wszystkim zabudową jednorodzinną wolnostojącą. Występują również zabudowania mieszkaniowe bliźniacze i szeregowe. Ponadto tereny objęte analizą pełnią funkcje usługową i są to przede wszystkich obiekty handlowe. W obszarze analizy występuje ponadto obiekt o funkcji usług społecznych - kościół. Część terenu podlegającego analizie pełni funkcje transportu i komunikacji. Są to tereny linii kolejowych oraz infrastruktury kolejowej. Pozostałe tereny, które zostały objęte analizą zagospodarowania pełnią funkcję rolniczą bądź są nieużytkami. W obszarze analizowanym jeden budynek jak opisano powyżej pełni funkcję produkcyjną. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka A Sp. z o.o. podnosząc, że w świetle art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez urządzenia infrastruktury technicznej rozumieć należy wybudowanie przewodów lub urządzeń elektrycznych, natomiast zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo energetyczne urządzeniami są urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych, które z kolei wg. pkt 7 określane są jako techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłu, magazynowania, dystrybucji oraz wytwarzania paliw lub energii. Zatem w zaskarżonej decyzji wolnostojące palne słoneczne błędnie zakwalifikowano do inwestycji produkcyjnych. Zespół paneli fotowoltaicznych, osadzonych bezpośrednio na gruncie, bezobsługowych nie wykorzystujących w procesie wytwarzania energii żadnych surowców nieodnawialnych, nie kwalifikuje się do inwestycji produkcyjnej. Zachodzące statyczne procesy przemiany energii promieniowania słonecznego w energię elektryczną nie oznaczają zjawiska produkcji w tradycyjnym znaczeniu. Jedynym budynkiem, w obrębie inwestycji będzie stacja transformatorowa o wymiarach 8,5 m x 3 m pełniąca funkcję uzupełniająca i również kwalifikuje się do infrastruktury technicznej. Skarżąca wskazała, że produkcja energii elektrycznej z wykorzystaniem konwersji fotowoltaicznej jest procesem całkowicie bezemisyjnym, nie będzie w żaden sposób kolidować z funkcją mieszkaniową oraz rolniczą analizowanego obszaru, ani nie wprowadza żadnych ograniczeń dla obecnych funkcji, dodatkowo z uwagi na niewielka wysokość nie będzie stanowiła elementu dominującego w krajobrazie. Należy uwzględnić, że w bezpośrednim sąsiedztwie działek inwestycyjnych znajduje się Główny Punkt Zasilający, czyli stacja eletrycznoenergetyczna zasilająca część miasta Jarocin. Zatem inwestycja nie naruszy ładu przestrzennego i może bezkolizyjnie współistnieć z dotychczasowa funkcją w bliższym i dalszym sąsiedztwie. Nadto odwołująca się powołała się na zobowiązania międzynarodowe RP, w szczególności w zakresie osiągania określonych standardów w zakresie stosowania energii odnawialnej, a także należy mieć na uwadze akcesoryjny i nowatorski charakter inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2014r. utrzymało zaskarżoną decyzję Burmistrza w mocy. W motywach uzasadniających podano, że organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. wyznaczając na mapie w skali 1:1000, wokół działki inwestora obszar analizowany Organ odwoławczy powtórzył, że w granicach obszaru poddanego analizie występują zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami, zabudowa sakralna, tereny rolnicze, tereny komunikacyjne oraz budynek produkcyjny. Żadna z działek w obszarze analizowanym nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie kontynuacji funkcji oraz poszczególnych parametrów dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Zaznaczyć należy, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadził zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Planowana inwestycja należy do kategorii przedsięwzięć produkcyjnych ponieważ służy wytwarzaniu energii elektrycznej, a wytwarzanie znaczy to samo co produkowanie. W załączniku nr 1 do decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 roku o środowiskowych uwarunkowaniach podano, że panele fotowoltaiczne, to urządzenia w postaci półprzewodnikowych płytek z krzemu, które pod wpływem promieniowania produkują energię elektryczną. Charakter produkcyjny elektrowni fotowoltaicznych potwierdza ustawodawca, który w znowelizowanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - § 3 ust. 1 pkt 52 zaliczył systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej stwierdzając: "zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi (...)". Nie ulega zatem wątpliwości, że planowana inwestycja pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zastaną funkcją terenu, a przepis art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu wymaga, aby zostały spełnione łącznie przesłanki w nim wyszczególnione, a zatem niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W tej sytuacji Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania i orzekło jak w sentencji decyzji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2014r. wniosła spółka A Sp. z o.o. zaskarżając ją w całości oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji i wnosząc o ich uchylenie. Skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego -art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59 UPZP poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że panele fotowoltaiczne nie są urządzeniami infrastruktury technicznej, - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59 UPZP poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy. W uzasadnieniu skarżąca odwołała się do stanowiska dotyczącego elektrowni wiatrowych, tj. urządzeń o tej samej funkcji co panele fotowoltaiczne zgodnie, z którym elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. Pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Ponadto błędny jest pogląd organu odwoławczego, że charakter produkcyjny wolnostojących paneli fotowoltaicznych wynika z przepisu §3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w którym to paragrafie zaliczono systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej stwierdzając "zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi (...)". Dalsza część cytowanego punktu 52 wyżej wspomnianego paragrafu do zabudowy przemysłowej zalicza także zabudowę magazynową - tj. "zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa". Zgodnie z argumentacją SKO, samoistne składy magazynowe również należałoby uznawać za posiadające charakter produkcyjny, co pozostaje w sprzeczności z ich właściwą funkcją. Powołując się na art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 3 pkt 9 ustawy Prawo energetyczne wolnostojące panele fotowoltaiczne, jako urządzenia elektryczne służące do przetwarzania energii promieniowania słonecznego na energię elektryczną stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Skarżąca wskazała, że w decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy panele słoneczne, element dominujący w planowanym zagospodarowaniu terenu, błędnie zakwalifikowano do inwestycji produkcyjnej. Fakt produkowania, wytwarzania czegoś nie oznacza jednak, że dana inwestycja jest zakładem produkcyjnym. W ujęciu planowania przestrzennego natomiast zakład produkcyjny stanowi kompleks zabudowy kubaturowej wraz z infrastrukturą, obiektami budowlanymi i odpowiednim właściwym zagospodarowaniem terenu, który zgodnie z ustawą oznacza się jako teren zabudowy przemysłowej. Farma fotowoltaiczna składa się z zespołu paneli słonecznych, osadzonych bezpośrednio na gruncie, stacji transformatorowej typu kontenerowego oraz kabli elektroenergetycznych. Brak jest w jej obrębie zabudowy oraz zagospodarowania terenu charakterystycznych dla zakładów produkcyjnych, nie występują także takie aspekty, jak system logistyczny czy procesy społeczno-ekonomiczne, związane z zatrudnianiem personelu. Nie zachodzą tu również procesy produkcyjne w tradycyjnym ujęciu - energia elektryczna powstaje w wyniku przetworzenia energii promieniowania słonecznego, a proces ten zachodzi pod wpływem tzw. efektu fotowoltaicznego, nie wykorzystuje żadnych paliw, materiałów, półproduktów, nie powoduje emisji. Wszystkie elementy składowe inwestycji to urządzenia elektryczne, w obrębie których zachodzą statyczne procesy przemiany energii promieniowania słonecznego w energie elektryczna. Jedynym budynkiem w obrębie inwestycji jest stacja transformatorowa typu kontenerowego, pełniąca funkcję uzupełniającą i również kwalifikująca się do infrastruktury technicznej. Ponadto, w toku postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie decyzji, stwierdzono występowanie zabudowy produkcyjnej w obszarze poddanym analizie urbanistycznej, z powodu jednak na znaczne oddalenie jej od działek objętych przedmiotową inwestycją uznano, iż nie może ona stanowić podstawy do stwierdzenia, że w obszarze analizy następuje kontynuacja funkcji. Kolegium w swojej decyzji nie ustosunkowało się do powyższej kwestii. Tak jak w odwołaniu Skarżąca wskazała, że przy ewentualnym założeniu, iż farma fotowoltaiczna pełni funkcję produkcyjną, zasadna jest analiza możliwości realizacji inwestycji pomimo braku kontynuacji dotychczasowej funkcji. Projektowana funkcja jest procesem całkowicie bezemisyjnym, nie będzie ona w żaden sposób kolidować z funkcją mieszkaniową oraz rolniczą analizowanego obszaru ani nie wprowadzi żadnych ograniczeń dla obecnych funkcji. Dodatkowo, ze względu na niewielką wysokość, inwestycja nie będzie stanowiła elementu dominującego w krajobrazie. Należy również uwzględnić, że w bezpośrednim sąsiedztwie działek przewidzianym pod realizację przedmiotowego przedsięwzięcia znajduje się Główny Punkt Zasilający przedsiębiorstwa A SA, tj. stacja elektroenergetyczna zasilająca część miasta J. Nadto tereny rolnicze oraz te o niewielkiej intensywności zabudowy są najbardziej optymalnym miejscem lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych. Z kolei tereny o funkcji przemysłowej, z istniejącą zabudową wielkogabarytową, potencjalnie obarczone ryzykiem występowania podwyższonego poziomu zanieczyszczeń atmosferycznych, nie są predysponowane do lokalizacji inwestycji o takim charakterze. Ma to ścisły związek ze specyfiką procesu przetwarzania energii promieniowania słonecznego na energię elektryczną oraz rodzajem zastosowanej technologii - wytwarzanie energii elektrycznej zachodzi w ogniwach słonecznych z wykorzystaniem tzw. efektu fotowoltaicznego a warunkiem efektywnego przebiegu tego procesu jest niezakłócony dopływ energii słonecznej do powierzchni ogniwa. Warto również mieć na uwadze, że ze względu na nowatorski charakter inwestycji, nie jest możliwe znalezienie terenu zagospodarowanego w sposób pozwalający ustalić parametry zabudowy dla farmy fotowoltaicznej - przy zbyt wąskiej i dosłownej interpretacji zasady "dobrego sąsiedztwa" elektrownie słoneczne lokalizowane mogłyby być tylko w sąsiedztwie inwestycji o tym samym charakterze, co jest sprzeczne z postulatem rozproszenia źródeł energii celem stworzenia zrównoważonego systemu gospodarowania energią. Ład przestrzenny jest głównym celem zagospodarowania przestrzennego, oznacza uporządkowanie i harmonię pomiędzy różnymi elementami składowymi przestrzeni i funkcjami struktury przestrzennej, stanowiąc kryterium oceny jakości zmian zagospodarowania w odniesieniu do sprawności procesów społeczno-gospodarczych i jakości życia. Czynnikami determinującymi ład przestrzenny są m.in.: odpowiednie rozmieszczenie przestrzenne funkcji (właściwe funkcje w optymalnych miejscach) oraz odpowiednie sąsiedztwo funkcji (bezkonfliktowe i dające najwięcej korzyści). Czynniki te stanowią warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 UPZP (zwane "dobrym sąsiedztwem"), niezbędne do spełnienia przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej dla projektowanej inwestycji. Zasada "dobrego sąsiedztwa" wprowadzona została przez ustawodawcę m.in. celem ochrony interesu prawnego właścicieli gruntów przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, jej wąskie rozumienie powadzi jednak do automatycznego przyznania prymatu ładowi przestrzennemu nad chronionym prawem własności. Podkreślono, ze instalacja fotowoltaiczna, jako przedsięwzięcie bezemisyjne, nie spowoduje kolizji z zastanymi funkcjami terenu i nie wprowadzi żadnych ograniczeń w sposobie gospodarowania sąsiadującymi z nią gruntami, a tym samym nie naruszy interesów publicznego oraz osób trzecich. Ponieważ prawo własności jest najszerszym prawem do rzeczy a ingerencje w jego treść stanowią wyjątek, interpretacja przepisów prawa wprowadzająca ograniczenia w zakresie prawa własności powinna być dokonywana na korzyść właściciela (w przedmiotowym przypadku - dzierżawcy działki. Ustalenie, zatem warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej na działkach nr ewid. [...] i [...] w J. nie jest sprzeczne z wymogami UPZP. Istotnym argumentem w sprawie jest międzynarodowe zobowiązania Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności w zakresie osiągnięcia określonych standardów w zakresie stosowania energii odnawialnej, przepisy prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy stosować z zachowaniem prounijnej wykładni prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację wskazaną w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę oraz jej wywody. Podkreśliła, że w jej ocenie należy przyjąć, że planowana inwestycja jest kontynuacją funkcji istniejącej w obszarze analizowanym i podała, że na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] które są w obszarze analizowanym i bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją jest Główny Punkt Zasilający w energię elektryczną. Nad działką inwestora przechodzi główna linia energoelektryczna. W takim stanie faktycznym należy przyjąć, że planowane przedsięwzięcia nie jest sprzeczne z już istniejącym i spełnia warunek kontynuacji funkcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga okazała się zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie pozostaje decyzja odwoławcza Kolegium z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu wolnostojących paneli słonecznych wraz z przyłączem elektroenergetycznym, złączem kablowo-pomiarowym ZK-15kV o łącznej mocy wytwórczej do 1,5MW oraz stacją transformatorową na terenie działek nr [...] i [...] położonych w J. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012, poz. 647 ze zm.), zwanej dalej ustawą, a w szczególności art. 59 i art. 61 ust. 1. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W niniejszej sprawie istotne znaczenia ma treść art. 61 ust. 3 ustawy, który wyłącza stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy do inwestycji w stosunku do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że realizacja inwestycji mających za przedmiot m.in. urządzenia infrastruktury technicznej nie jest uzależniona od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Z tego względu w pierwszej kolejności należało dokonać oceny, czy planowana inwestycji objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi urządzenie infrastruktury technicznej. Mając na uwadze, że w zakresie kwalifikacji urządzeń wytwarzających energię elektryczną, wiatrową czy słoneczną, w kontekście art. 61 ust. 3 ustawy orzecznictwo sądowoadministracyjne nie jest jednolite, Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że urządzenia służące wytwarzaniu energii elektrycznej nie mogą być zakwalifikowane do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy. Zastosowana bowiem przez sądy wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołująca się do definicji pojęć urządzenia techniczne i urządzenia infrastruktury technicznej określonych w ustawie Prawo budowlane, ustawie o gospodarce nieruchomościami i ustawie Prawo energetyczne, prowadzi do wniosku, że istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest to, że nie może istnieć sama dla siebie, lecz powstaje zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno – gospodarczych. Urządzenie infrastruktury technicznej musi więc wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów zapewniając im dostęp m.in. do energii elektrycznej czy cieplnej, paliwa gazowego, wody, instalacji odprowadzającej ścieki. Nie można przy tym zakwalifikować do urządzeń infrastruktury technicznej objętego przedmiotem inwestycji budynku stacji transformatorowej typu kontenerowego, jak na to wskazuje skarżąca Spółka. Zgodnie z tym stanowiskiem urządzenie infrastruktury technicznej nie może samo w sobie służyć celowi produkcyjnemu, jakim jest wytwarzanie energii elektrycznej z zamiarem jej zbycia osobom trzecim, a więc działalność kwalifikowana jako przemysłowa. Infrastruktura techniczna wspiera bowiem działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji lecz sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wiatrowe, wodne i słoneczne. Natomiast infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii. Nie są natomiast infrastrukturą techniczną urządzenia służące do jej wytworzenia (tak w wyrokach: WSA w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2010, II SA/Rz 225/09; WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., II SA/Gd 604/11; WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1588/12; WSA w Łodzi z dnia 15 lutego 2013 r. II SA/Łd 1109/12; WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2014 r., II SA/Gl 1563/13, WSA w Gdańsku z 16 lipca 2014, II SA/Gd 298/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz tożsame poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że inwestycji polegającej na instalacji zespołu paneli solarnych wraz z kablami przyłączeniowymi i stacją transformatorową nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy. Brak zdefiniowania pojęcia infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo energetyczne. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej jest zdefiniowane w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Z całą pewnością instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu. Jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów. Natomiast ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) w art. 3 definiuje i różnicuje pojęcia: procesy energetyczne - techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii (pkt 7), urządzenia - urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych (pkt 9) oraz instalacje - urządzenia z układami połączeń między nimi (pkt 10). Z przepisów owej ustawy wynika zatem, że urządzenia są częścią instalacji, a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Ustawa prawo energetyczne nie posługuje się pojęciem urządzenie infrastruktury technicznej. Sąd w niniejszej sprawie podziela zatem stanowisko, że nieuprawnione i nieuzasadnione jest traktowanie pojęcia urządzenia w rozumieniu ustawy prawo energetyczne i pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako pojęć tożsamych. Istota pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu tej ustawy jest inna. Podstawową jej cechą jest to, że powstaje ona zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno - gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, sama nie bierze jednak bezpośredniego udziału w produkcji. Słusznie wskazuje Kolegium Odwoławcze, że kolejną przesłanką przemawiającą za przyjęciem, że inwestycja polegająca na montażu paneli słonecznych wraz z przyłączami oraz stacją transformatorową ma charakter produkcyjny jest zaliczenie zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej, jak w niniejszej sprawie, niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§3 ust. 1 pkt 52 lit. b) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz.U. z 2010r. Nr 213, poz. 397, ze zm.). Przy czym ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach będącego przedmiotem sporu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie Burmistrz przeprowadził postępowanie w powyższym trybie i decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z 25 czerwca 2013r. na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013r., poz. 1235, ze zm.) oraz powyższego rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć (...) orzekł o realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia i stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko oraz określił uwarunkowania realizacji powyższego przedsięwzięcia. W tym stanie rzeczy, w przypadku inwestycji jaką jest elektrownia spełniać ona powinna wymogi zasady "dobrego sąsiedztwa", jego powstanie może bowiem naruszyć zasady ładu przestrzennego na danym terenie i kolidować z sąsiadującą zabudową, inwestycja taka powinna również posiadać dostęp do drogi publicznej. Organy orzekające w sprawie, po prawidłowo dokonanej klasyfikacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem przeszły do etapu oceny spełnia przesłanek umożliwiających ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie przeanalizowały bowiem w sposób prawidłowy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze analizowanym. Wyjaśnić bowiem należy, że brak jest podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, jako możliwość powstawania obiektów tylko tego samego rodzaju i tej samej funkcji, co już istniejące. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. (zob. wyroki WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r., II SA/Łd 1371/10, LEX nr 994162; WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., VIII SA/Wa 634/13; WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., II SA/Gd 247/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) W zakresie bowiem kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie "kontynuacji" należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665). Dokonując analizy, zdaniem Sądu, należało uwzględnić specyfikę planowanego przedsięwzięcia, które nie polega na realizacji budynków lecz urządzeń produkcyjnych. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, winny być w tej sytuacji stosowane z uwzględnieniem takiego charakteru inwestycji. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zostało wykonane prawidłowo. Natomiast organy dokonał błędnej analizy działek objętych obszarem analizowanym. Organy wskazały w części tekstowej analizy, w punkcie dotyczącym zagospodarowania poszczególnych działek w obszarze analizowanym, że działki o numerze ewidencyjnym [...] oraz [...] są zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z zabudową towarzyszącą lub bez zabudowy towarzyszącej (k. 114 akt adm. I instancji). Ustalenie to stoi w sprzeczności z odzwierciedleniem funkcji i cech zabudowy wynikających z mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do decyzji I instancji, na podstawie której dokonano analizy obszaru analizowanego (k. 102, 106 akt adm.). Z mapy wynika bowiem, że przeznaczenie działek nr [...] i [...] jest inne niż organ podał w analizie cech i funkcji zagospodarowania terenu i z pewnością nie jest mieszkaniowe. W tym zakresie skarżąca podnosiła, że na terenie działek [...] i [...], które nadto bezpośrednio sąsiadują z działkami inwestycyjnymi, znajduje się Główny Punkt Zasilający, tj. stacja elektroenergetyczna zasilająca część miasta, przebiega tamtędy linia energetyczna. Na mapie zaznaczone są również znajdujące się na tych działkach słupy wysokiego napięcia. Zatem w tym zakresie organy naruszyły zasady postępowania opisane w art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa i art. 80 kpa, co do obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy jako wyniku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Dopiero bowiem w oparciu o dokładnie wyjaśniony stanu faktycznego sprawy organy mogą dokonać jego rozpatrzenia, oceny i rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem potwierdzi się, w ponownie przeprowadzonej analizie przeznaczenia, bezpośrednio graniczących z terenem inwestycyjnym, działek że znajduje się tam stacja transformatorowa - Główny Punkt Zasilania miasta, to wbrew stanowisku organu, prowadzić winno to do wniosku, że warunek kontynuacji funkcji jest w niniejszej sprawie zachowany. Znaczenie ma również obszar jaki obejmuje stacja transformatorowa na działkach nr [...] i [...] i jego porównanie z obszarem planowanej inwestycji, co również wpływać będzie na ocenę sposobu zagospodarowania terenu objętego planowaną inwestycją (zbieżny i uzupełniający charakter, czy też nie). Jeżeli zatem realizacja planowanego przez inwestora zamierzenia nie pozostaje w sprzeczność z ładem przestrzennym na danym terenie i nie naruszy istotnych z punktu widzenia zachowania tego ładu wartości, brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza nie mogły się ostać. Decyzja odwoławcza bezkrytycznie powieliła błędne ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji, co miało wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji, jak orzeczono w punkcie I wyroku. Uwzględniając powyższe uwagi, dokonać należy ponownych ustaleń stanu faktycznego sprawy – cech i funkcji zagospodarowania terenu wszystkich działek znajdujących się na obszarze analizowanym, a następnie w oparciu o tak ustalony stan faktyczny ponownie ocenić, czy planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy. Decyzja wydana w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy powinna obejmować wszystkie wymagane prawem elementy wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy oraz w § 3 do § 9 rozporządzenia z 2003 r., w tym załączniki w postaci części graficznej decyzji oraz części graficznej analizy, a przede wszystkim wyników prawidłowo sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd rozstrzygnął o kosztach postępowania, jak w punkcie II wyroku. W punkcie III wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.