II SA/Po 1153/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia[...] . Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego kwotę 10,-zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ B.Drzazga /-/ G.Radzicka /-/ A.Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał M. P. zamieszkałemu w K., przy ulicy [...] rozbiórkę rozbudowanego budynkiem zakładu kamieniarskiego o wym. 16,97 x 5,82 m położonego na działce w K. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu nadmieniono, że przeprowadzone oględziny wykazały, że na przedmiotowej działce do istniejącego budynku warsztatowego obróbki betonów zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] . nr [...], udzielonego przez Urząd Miejski w K., został samowolnie dobudowany budynek do obróbki kamienia o wymiarach 16,97 x 5,82 m i o wysokości 3,90 m. Konstrukcję dobudowanego obiektu stanowi rama stalowa z kształtowników z dachem jednospadowym o konstrukcji krokwiowej. Boczna ściana wykonana w technologii tradycyjnej, otynkowana, ścianę frontową stanowią elementy stalowe, częściowo oszklone, otwierane. Wewnątrz obiektu znajduje się zamontowana piła mechaniczna do cięcia i obróbki kamienia. Inwestorem jest M. P., właściciel działki, który na pobudowanie obiektu nie posiada pozwolenia na budowę. Podczas oględzin inwestor oświadczył, że rozbudowy budynku warsztatowego dokonał w roku 1996 i od tego czasu obiekt użytkuje. Właścicielka sąsiedniej działki S. S. oświadczyła, że rozbudowa nastąpiła w roku 1999. W trakcie przeprowadzonego postępowania dowodowego uzyskano oświadczenie od osób trzecich, którzy potwierdzili fakt prowadzenia robót, jednak nie byli w stanie określić daty rozpoczęcia rozbudowy zakładu, daty zakończenia i oddania nowowybudowanego obiektu do użytku. Organ I instancji wywiódł więc, że postępowanie nie potwierdziło wskazanej przez inwestora daty zakończenia budowy. Organ przyjął ostatecznie, że rozbudowa zakładu znajduje się w fazie realizacji. Nie został nigdy zgłoszony do użytku, nie zyskał opinii Inspekcji Sanitarnej, Inspekcji Pracy, Straży Pożarnej. Wykonywane w zakładzie prace skutkują uciążliwym hałasem podczas cięcia i obróbki płyt granitowych. W świetle postanowień planu, nieruchomość położona w K. przy ulicy [...], objęta jest ustaleniem oznaczonym symbolem D 11 MN – mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy z ewentualną lokalizacją usług. Dopuszcza się na terenach o ustalonej funkcji podstawowej funkcje pomocnicze: usługi nieuciążliwe na wszystkich wyznaczonych w planie terenach budownictwa mieszkaniowego, przy czym przez działalność nieuciążliwą należy rozumieć urządzenia nie emitujące zanieczyszczeń do atmosfery, nie wytwarzające dźwięków powyżej dopuszczalnego poziomu, nie powodujące powstawania odpadów I i II stopnia uciążliwości, nie wytwarzające ścieków technologicznych. W świetle powyższych postanowień rozbudowany zakład narusza w ocenie powiatowego inspektora zasady realizacyjne planu. Obróbka i cięcie płyt granitowych oraz obróbka betonów to proces mokry powodujący wytwarzanie ścieków technologicznych, dźwięków. Prowadząc roboty bez zezwolenia inwestor naruszył przepis art. 28 prawa budowlanego z 1994r. Stąd należało orzec rozbiórkę zgodnie z art. 48 tegoż prawa. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. P.(inwestor). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Przytoczona w odwołaniu teza, że zakład był użytkowany w roku 1996 nie pozostaje w sprzeczności z tym rozstrzygnięciem. Inwestor nie przedstawił dowodów na to, że zakończenie budowy nastąpiło w 1996r. Wątpliwości budzą oświadczenia, które stanowiły załączniki do odwołania. Wyjaśnienia wymaga fakt, że wszystkie oświadczenia są datowane na maj roku 2003. Zakładając nawet, że oświadczenia mają wpisaną datę omyłkowo w wyniku błędu, ich treść nie stanowi zdaniem organu wystarczającego dowodu na potwierdzenie faktu zakończenia przez inwestora budowy w roku 1996. Organ II instancji przychylił się też do stanowiska organu I instancji, że w wypadku samowoli budowlanej, inwestor samowoli winien udowodnić datę zakończenia budowy obiektu. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do konkluzji, że inwestor samowolnie budujący znajduje się w sytuacji korzystniejszej niż ten, który działa w oparciu o pozwolenie na budowę i na którym ciąży obowiązek zgłoszenia zakończenia budowy. Inwestor przedstawił w toku postępowania jedynie oświadczenia osób, które potwierdzały wykonywanie robót. Nikt nie był w stanie potwierdzić daty zakończenia. Ponadto słusznie organ I instancji wywiódł, że zrealizowana inwestycja narusza postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego w K.. Rozważania wyłuszczone przez kontrolowany organ uznał za prawidłowe. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył M. P.. W uzasadnieniu zarzucił, że organy obydwu instancji nie uwzględniły oświadczenia świadków potwierdzających termin prowadzonych robót. Zdaniem skarżącego, w sposób wystarczający podczas prowadzonego postępowania udowodnił czas realizacji rozbudowy. Zaniedbanie w zakresie dopełnienia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę tłumaczył stosunkowo wąskim zakresem prac. Poinformował, że prowadził badania dotyczące poziomu hałasu, wyniki wskazują, że poziom hałasu mieści się w dopuszczalnej normie. Błędne ustalenia organu, co do terminu wykonania prac uniemożliwia skarżącemu skorzystanie z art. 49 ust. 21 prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył do tej pory prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rację miał skarżący zarzucając, że w niniejszej sprawie organy obydwu instancji` dopuściły się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 77 § 1 kpa. art. 7 kpa, art. 80 kpa. W myśl powyższych przepisów organ administracji obowiązany jest podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego. Obowiązek przeprowadzenie całego postępowania dowodowego, co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przeniesiony na strony. Ciężar dowodu na mocy art. 77 kpa obciąża organ administracji. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, to organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Organy administracji mają też, w oparciu o wyżej zacytowane przepisy, obowiązek rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozpatrzenie całego materiału dowodowego to uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. Może jedynie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, odmówić dowodowi wiarygodności. Obowiązany jest wtedy uzasadnić z jakiej to robi przyczyny. Pominięcie oceny określonego dowodu musi budzić uzasadnione wątpliwości, co do trafności oceny innych środków dowodowych. Może bowiem prowadzić do wadliwej ich oceny. Zaniechanie organu administracji państwowej polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jego uproszczona ocena jest wadą postępowania uzasadniająca uchylenie decyzji administracyjnej, wydanej w wyniku takiego zaniechania. W świetle powyższych rozważań, za nie znajdującego żadnego uzasadnienia prawnego uznać należy stanowisko organów obydwu instancji, przerzucające ciężar udowodnienia daty zakończenia robót przy rozbudowie budynku warsztatowego na inwestora. Ciężar ten spoczywa wszak na organie administracji. O ile organ uznał, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone w sposób wystarczający, to winien był dokonać jego rzetelnej oceny. Odmawiając mocy dowodom należy szczegółowo wyjaśnić powody takiego stanu rzeczy. Wbrew stanowisku organów administracji postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie w sposób jednoznaczny nie wykazało, by roboty ukończone zostały w roku 1999. Wprawdzie żaden z przesłuchiwanych świadków nie znał daty ukończenia robót, jednak informowali o okresach, w których wykonywali prace związane z rozbudową zakładu, czy o faktach nabywania przez niego materiałów budowlanych. Organy administracji nie ustosunkowały się w żaden sposób do powyżej opisanej części zeznań. Winny zaś przeprowadzić ich ocenę. W świetle pozostałych dowodów, w szczególności w odniesieniu do zeznań S. S., rozważyć należało prawdopodobieństwo prowadzenia tych prac aż do roku 1999, uwzględniając przy tym ich zakres, ciągłość prowadzenia zakładu, fizyczna część zakładu przeznaczoną na działalność firmy. Podkreślić w tym miejscu należy, że kodeks postępowania administracyjnego nie zna reguły dowodzenia, którą zastosowały organy obydwu instancji w niniejszej sprawie. Brak w obowiązującym stanie prawnym przepisu pozwalającego przyjąć z nieudowodnionego faktu istnienie innego. Organy zaś w sprzeczności z prawem uznały, że skoro inwestor nie udowodnił zakończenie prac w 1996r., to należało przyjąć, iż miało to miejsce w roku 1999. O ukończeniu prac w roku 1999 wspomina jedynie S. S., jej zeznania nie zostały rozważone w odniesieniu do całego materiału dowodowego W niniejszej sprawie sposób przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, stron nie odpowiadał wymogom procedury administracyjnej. Z samej definicji pojęcie "przeprowadzić dowód" wynika niedopuszczalność ograniczenia działań organu do przyjęcia oświadczeń od świadków, strony. Pojęcie "przeprowadzenie" dowodu zakłada zdaniem Sądu aktywność organu. Oznacza ona konieczność zadawania pytań, zarządzenia konfrontacji celem podjęcia próby wyjaśnienia rozbieżności w zeznaniach. Tylko taka rola organu pozwala zadośćuczynić fundamentalnym zasadom, w tym zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7, 77 § 1 kpa). W niniejszym procesie działania organów ograniczyły się w tym względzie wbrew jednoznacznie brzmiącym wymogom do przyjęcia kilkuzdaniowych oświadczeń świadków. Ponadto w niniejszej sprawie organy administracji, zważywszy na treść art. 89 § 2 kpa, winny były rozważyć konieczność wyznaczenia rozprawy. Przy wielości świadków tylko przesłuchanie ich na rozprawie zapewni dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Powyżej opisane naruszenie przepisów postępowania wyczerpuje postanowienia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) i dlatego uchyleniu ulec musiały decyzje organów obydwu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji wyznaczą rozprawę, na której przeprowadzą dowód z zeznań świadków, w razie spełnienia wymogów z art. 86 kpa także z zeznań strony. Przy przesłuchaniach uwzględnią wywody, co do sposobu ich przeprowadzenia zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Powyższe oznacza, że organ nie może ograniczać się jedynie do odebrania oświadczeń. Powinien zadawać pytania celem ustalenia faktów mających istotne znaczenie dla sprawy. W razie potrzeby zarządzić konfrontację. Jak w pkt II orzeczono na zasadzie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Jak w pkt III rozstrzygnięto w oparciu o art. 152 cyt. ustawy. /-/ B.Drzazga /-/ G.Radzicka /-/ A.Łaskarzewska MarK