II SA/Po 1154/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżoną decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], Starosta Ś. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 i art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 z późn. zm.) odmówił H. L. rozłożenia na raty jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej, o których mowa w art. 46 tej ostatniej ustawy w kwocie 17.000,00 zł wraz z należnymi odsetkami ustawowymi. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] października 2013 r. skarżący zawarły ze Starostą Ś. umowę nr [...] o przyznanie bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. Na mocy tego porozumienia skarżący był zobowiązany do rozpoczęcia działalności gospodarczej od dnia [...] października 2013 r. i wydatkowania środków zgodnie z załącznikiem nr 1 do umowy. W dniu [...] grudnia 2013 r. skarżący przedłożył rozliczenie przyznanych środków wraz z dokumentami mających potwierdzić sposób ich wydatkowania. W związku z wątpliwościami dotyczącymi przedłożonych dokumentów, tj. 4 faktów na łączną kwotę 12.303,00 zł, organ I instancji wystąpił do wystawców faktur o potwierdzenie ich prawdziwości. W odpowiedzi uzyskano jednak informację, że podmioty te nie wystawiły rozważanych faktur. W konsekwencji rozwiązano ze skarżącym umowę z dnia [...] października 2013 r. oraz wezwano go pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. do zwrotu otrzymanego dofinansowania. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżący zwrócił się z prośbą o rozłożenie wspomnianej kwoty na 10 rat, wskazując na swoją trudną sytuację materialną. Organ I instancji stwierdził, że omawiane zobowiązanie skarżącego powstało w związku z umyślnym naruszeniem przez niego postanowień umowy z dnia [...] października 2013 r. Działając w ten sposób, skarżący powinien był liczyć się z negatywnymi konsekwencjami, jakie mogą go spotkać. Powoływany przez skarżącego brak dochodów nie może natomiast stanowić podstawy do rozłożenia omawianej należności na raty. Tym bardziej, że nie uregulowanie należności nie wynikało z przyczyn niezależnych od skarżącego. Wydatkował on bowiem z premedytacją środki niezgodnie z umową, przedkładając organowi I instancji dokumenty niezgodne z rzeczywistością. Pozytywne rozpatrzenie przedmiotowego wniosku oznaczałoby zatem aprobowanie opisanego naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. H. L. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] października 2013 r. zawarł on z organem I instancji umowę o przyznanie bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. kontrakt ten został jednak rozwiązany ze skutkiem natychmiastowym. Wobec tego we wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżący zwrócił się o rozłożenie na raty kwoty podlegającej zwrotowi, zaznaczając przy tym, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Sytuacja życiowa skarżącego powinna być znana organowi I instancji z uwagi na zarejestrowanie H. L. w powiatowym urzędzie pracy jako osoby bezrobotnej. Skarżący wyjaśnił, że jest jedynym żywicielem rodziny, utrzymuje żonę, która nie pracuje. Żona skarżącego ma 53 lata, co jest dla pracodawców przeszkodą w zatrudnianiu, a stan zdrowia nie pozwala jej na wykonywanie dorywczych prac fizycznych. Skarżący nie posiada majątku w postaci nieruchomości lub ruchomości, poza skromnym wyposażeniem mieszkania w podstawowe sprzęty. Nie dysponuje również żadnymi oszczędnościami. Razem z żoną zajmuje mieszkanie o pow. 48 m2 należące do Gminy Ś., za które płaci miesięcznie ok. 500 zł tytułem czynszu. Ponadto uiszcza opłatę za energię elektryczną i paliwo do samochodu oraz abonament za telefon. W okresie dnia [...] maja 2014 r. do dnia [...] lipca 2014 r. skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim. Nie pracował wówczas i nie osiągnął żadnych dochodów. W konsekwencji powstały zaległości za czynsz za okres trzech miesięcy. Po rozpoczęciu działalności gospodarczej skarżący miał zlecenia na wykonanie drobnych prac, lecz osiągane w ten sposób przychody starczały jedynie na opłacenie składki ZUS i bieżące potrzeby. Dlatego też nie jest możliwe spłacenie kwoty 17.000,00 zł jednorazowo. Organ I instancji powinien był rozważyć zastosowanie art. 76 ust. 7 pkt 2 powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Tym bardziej, że zastosowanie omawianej ulgi nie powinno być uzależnione wyłącznie od własnej oceny organu I instancji. Poza tym fakt złożenia zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przez skarżącego przestępstwa nie przesądza jeszcze o jego winie i nie powinien wpływać na sposób rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając mierze w pełni ustalenia organu I instancji. Ponadto Wojewoda Wielkopolski wskazał, że decyzja w przedmiocie rozłożenia na raty kwoty podlegającej zwrotowi ma charakter uznaniowy. Tym samym brak jest obowiązku wydania orzeczenia zgodnego z żądaniem strony. Rozstrzygnięcie organu I instancji nie budzi przy tym zastrzeżeń, a postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone poprawnie. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że nie kwestionuje trudnej sytuacji skarżącego, lecz niemniej powody, dla który odmówiono mu rozłożenia na raty należności podlegającej zwrotowi, są uzasadnione. Pismem z dnia [...] września 2014 r. H. L. zaskarżył powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając swoją argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] lipca 2014 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z kolei z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołana podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że na mocy umowy nr [...] z dnia [...] października 2013 r., znak [...], Starosta Ś. przyznał H. L. kwotę 17.000,00 zł jako jednorazową wypłatę środków na podjęcie działalności gospodarczej (k. 16 akt adm.). Następnie jednak pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], organ I instancji rozwiązał tę umowę, wzywając zarazem skarżącego do zwrotu otrzymanych środków (k. 51 akt adm.). Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. H. L. wniósł o rozłożenie powyższej kwoty na 10 rat, wskazując na swoją trudną sytuację materialną (k. 55 akt adm.). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną stronę postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 z późn. zm.). Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, starosta z Funduszu Pracy może przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związane z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak co do zasady niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia. Jak wynika przy tym z art. 46 ust. 3 cytowanej ustawy, osoba, która otrzymała z Funduszu Pracy wspomniana formę wsparcia finansowego obowiązana jest, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania starosty, dokonać zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami, jeżeli prowadziła działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 76 ust. 7 powołanej ustawy, że starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty zwrot jednorazowo przyznanych środków, o jakich mowa w art. 46 ust. 3 tejże ustawy, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: (1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które otrzymały omawianą formę wsparcia ze środków publicznych, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; (2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która otrzymała wspomniane środki finansowe, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; (3) osoba, która otrzymała rozważane świadczenie, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; lub (4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty jednorazowo przyznanych środków, o jakich mowa w art. 46 ust. 1 tejże ustawy, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Użycie w art. 76 ust. 7 powołanej ustawy słowa "może" wskazuje, że decyzja w przedmiocie rozłożenia na raty zwrotu jednorazowo przyznanych środków z art. 46 ust. 3 tejże ustawy ma charakter uznaniowy. Ustawodawca pozostawia tym samym organom administracji publicznej pewien zakres swobody w kształtowania przyjętego rozstrzygnięcia, co wynika z luzu decyzyjnego. Nie oznacza to jednak, że wydane orzeczenie może być zupełnie dowolne. Przeciwnie organy administracji publicznej zobowiązane są w takim przypadku do dokładnego zgromadzenia materiału dowodowego i poddania go wnikliwej analizie. Powinny one przy tym w sposób przekonujący uzasadnić zajęte przez siebie stanowisko, gdyż dopiero wtedy zostaje uchylony zarzut arbitralności rozstrzygnięcia. Takie stanowisko znajduje również swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 581/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 listopada 2013 r., II SA/Ol 805/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 października 2013 r., II SA/Sz 416/13 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], organ I instancji podnosił, iż negatywne załatwienie wniosku o rozłożenie na raty kwoty podlegającej zwrotowi wynika z posłużenia się przez skarżącego sfałszowanymi fakturami, a w konsekwencji naruszenia umowy z dnia [...] października 2013 r. (k. 58 akt adm.). Trzeba jednak zauważyć, że argument ten nie odnosi się w ogóle do żadnej z podstaw wymienionych w art. 76 ust. 7 powołanej ustawy. Na obecnym etapie postępowania organ I instancji nie powinien był już rozważać, czy zachodziły w niniejszej sprawie podstawy do rozwiązania wspomnianej umowy, lecz był on zobowiązany do zbadania, czy w przypadku skarżącego zachodzą okoliczności, o jakich mowa w wymienionym przepisie. Stanowisko wyrażone w powyższej decyzji prowadzi przy tym w sposób niedozwolony do podwójnego "karania" skarżącego, którego nielojalne zachowanie spotkało się już z sankcją w postaci rozwiązania umowy i nałożenia na niego obowiązku zwrotu otrzymanego dofinansowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ I instancji nie zbadał dostatecznie wnikliwie rozpatrywanej sprawy. Tym samym doszło do uchybienia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W konsekwencji naruszono także art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały przy tym istotny wpływ na wynik postępowania. Wymienione uchybienia nie zostały dostrzeżone przez Wojewodę Wielkopolskiego, co w konsekwencji uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...] (k. nienumerowana akt adm.). Niemniej wskazane rozstrzygnięcie Wojewody okazało się wadliwe także z innych powodów. Trzeba bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej wniosku, a postępowanie przed organem II instancji nie ogranicza się tylko do formalnej kontroli poprawności rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Tymczasem Wojewoda Wielkopolski ograniczył się w istocie tylko do wskazania, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Takie stanowisko w kontekście poruszanej sprawy należy uznać za błędne, gdyż Wojewoda Wielkopolski powinien był w szczególności odnieść się do odwołania skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. (k. 60 akt adm.). W piśmie tym H. L. obszernie przedstawił swoją sytuację materialną, argumentując, że nie posiada żadnego majątku, a przy tym zalega z bieżącymi płatności. Ponadto powołał się on przy tym expressis verbis na art. 76 ust. 7 pkt 2 cytowanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda Wielkopolski miał zatem obowiązek rozważyć co najmniej, czy w stosunku do skarżącego i jego rodziny nie zachodzi przesłanka wymieniona w tym przepisie, czego jednak nie uczynił. Należy ponadto zaznaczyć, że argumentacja prezentowana przez skarżącego zdaje się, przynajmniej prima facie, wskazywać na potencjalne spełnienie także przesłanek z art. 76 ust. 7 pkt 1 i 4 wymienionej ustawy. W konsekwencji należy więc uznać, że Wojewoda Wielkopolski w istocie nie rozpatrzył merytorycznie odwołania skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r., co uzasadniało wyeliminowanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. z obrotu prawnego. Podsumowując, organy administracji publicznej wadliwie rozpoznały wniosek z dnia [...] czerwca 2014 r., koncentrując się wyłącznie na możliwym sfałszowaniu faktur przez skarżącego. Pominięto natomiast obowiązek zbadania, czy w niniejszej sprawie zachodziły okoliczności wymienione w art. 76 ust. 7 powołanej ustawy. Uchybienie to okazało się tym bardziej istotne, że skarżący przedstawił w sposób obszerny w odwołaniu z dnia [...] lipca 2014 r. swoją sytuację materialną. Zasadne było zatem uchylenie jedynie decyzji organu II instancji, gdyż Wojewoda Wielkopolski będzie mógł dokonać ponownie oceny całego materiału dowodowego i orzec, czy w sprawie wystąpiła jedna z przesłanek, o jakich mowa w art. 76 ust. 7 cytowanej ustawy oraz czy zasadne jest pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2014 r. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postepowania. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewoda Wielkopolski powinien rozpatrzyć merytorycznie odwołanie skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. Ponadto organ II instancji powinien zbadać, czy w sprawie nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a następnie, czy zasadne w świetle uznania administracyjnego jest przychylenie się do wniosku skarżącego dnia [...] czerwca 2014 r. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.