II SA/Po 116/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przyjęcie odpadów do składowania; oddala skargę Decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r. nr (...), Marszałek Województwa, działając na podstawie art. 79d ust. 3 – 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a." nałożył na Miasto i Gminę M. karę pieniężną w wysokości (...) zł z tytułu przyjęcia odpadów do składowania pomimo decyzji o zamknięciu składowiska w miejscowości M. – P., gm. M. Decyzja powyższa została wydana w następującym stanie faktycznym. Miasto i Gmina M. jest właścicielem składowiska w miejscowości M. – P. w powiecie O. Poprzednim zarządzającym przedmiotowym składowiskiem był Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M., który został zlikwidowany z dniem (...) lipca 2011 r., na podstawie uchwały Rady Miejskiej Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2011 r. Należności i zobowiązania zlikwidowanego Zakładu przejęło Miasto i Gmina M. Składowisko powyższe zostało zamknięte z dniem (...) stycznia 2006 r. na mocy decyzji Starosty O. znak: (...) z dnia (...) czerwca 2005 r. oraz decyzji znak: (...) z dnia (...) października 2010 r., w której określono datę zaprzestania przyjmowania odpadów na składowisku na dzień (...) czerwca 2006 r. Pismem z dnia (...) maja 2012 r. Starosta O. poinformował organ, że w dniu (...) maja 2012 r. dokonano oględzin zamkniętego składowiska odpadów innych niż obojętne i niebezpieczne, będącego własnością Miasta i Gminy M. Podczas oględzin stwierdzono, że w dalszym ciągu składowane są tam odpady. Przyjmowanie odpadów odbywa się za przyzwoleniem właściciela składowiska, gdyż brama wjazdowa jest zabezpieczona kłódką. Nagromadzenie odpadów nastąpiło w okresie ostatnich miesięcy, na co wskazuje okoliczność, że podczas kontroli przedmiotowego obiektu, przeprowadzonej w dniu (...) grudnia 2011 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska Delegatura w K., nie stwierdzono faktu składowania odpadów. Starosta O. poinformował także, że zarządzający składowiskiem nie przeprowadza prac rekultywacyjnych zamkniętego składowiska, wynikających z ustaleń zawartych w decyzji Starosty O. z dnia (...) października 2010 r., wyrażającej zgodę na zamknięcie przedmiotowego składowiska. Nie wykonano etapów technicznego zamknięcia składowiska, ustalonych na dzień (...) kwietnia 2011 r. i (...) czerwca 2011 r. Do dnia oględzin nie został także przedstawiony nowy harmonogram działań rekultywacyjnych, pomimo monitów ze strony Starosty oraz zapewnień właściciela obiektu o aktualizacji dokumentacji. Do pisma Starosty załączono dokumentację zdjęciową oraz pismo Burmistrza z dnia (...) maja 2012 r., w którym wskazał on, że zdeponowanie odpadów komunalnych, do jakiego doszło w ostatnich tygodniach nie nastąpiła za jego zgodą. Wyraził on zgodę na jednorazowe zdeponowanie kilku ładunków odpadu z rodzaju kamienia i ziemi różnym podmiotom i osobom fizycznym, co było podyktowane koniecznością utwardzenia drogi wewnętrznej na wysypisku. Zdaniem Burmistrza podmioty ty wykorzystały jego zaufanie i zdeponowały na zamkniętym składowisku odpady komunalne. Po podjęciu wiadomości na ten temat Burmistrz dokonał oględzin wysypiska i zobowiązał te podmioty do usunięcia odpadów. Rada Miasta i Gminy M. pismem z dnia (...) maja 2012 r., przekazała Marszałkowi Województwa materiał dowodowy w postaci zdjęć wykonanych w dniu (...) maja 2012 r. wskazujący, że na zamknięte składowisko w miejscowości M. – P. dowożone są odpady. Mając na względzie powyższe ustalenia organ, pismem z dnia (...) maja 2012 r., zawiadomił Miasto i Gminę M., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za przyjmowanie odpadów do składowania na składowisku, pomimo posiadania decyzji o jego zamknięciu. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Poznaniu Delegatura w K. pismem z dnia (...) czerwca 2012 r. poinformował organ, że w dniu (...) maja 2012 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego składowiska, podczas których stwierdzono, iż Miasto i Gmina M., pomimo decyzji o zamknięciu składowiska, przyjmuje odpady do składowania. Na terenie składowiska umieszczono odpady o kodzie 20 03 01 niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne oraz odpady z grupy 17 01 materiały i elementy budowlane. Miasto i Gmina nie prowadziło żadnego rejestru ani ewidencji umieszczonych na składowisku odpadów. Burmistrz Miasta i Gminy M. pismem z dnia (...) czerwca 2012 r. złożył wyjaśnienia dotyczące przedmiotu postępowania, wskazując, że pierwotna decyzja Starosty O. z dnia (...) czerwca 2005 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie zawierała harmonogramu realizacji działań związanych z rekultywacją składowiska. W dniu (...) maja 2010 r. Starostwo Powiatowe w O. wystąpiło z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją znak: (...) z dnia (...) lipca 2010 r. stwierdziło nieważność decyzji Starosty. W dniu (...) października 2010 r. decyzją znak: (...) Starosta O. wydał ponownie decyzję o zgodzie na zamknięcie składowiska odpadów w miejscowości M. – P. W piśmie Burmistrza z dnia (...) czerwca 2012 r. powtórzono również, że na podstawie ustnej umowy Miasta i Gminy (zarządcy składowiskiem) z firmą "A" Sp. z o.o. umożliwiono jej wjazd od lutego 2012 r. na teren składowiska celem dowiezienia materiałów możliwych do wykorzystania przy rekultywacji składowiska. Firma ta jednak bez wiedzy i zgody Gminy składowała odpady komunalne zmieszane, do których usunięcia niezwłocznie ją zobowiązano. W powyższym stanie faktycznym Marszałek Województwa uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki nałożenia kary pieniężnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Miasto i Gmina M. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 7, 8, 10, 77 oraz 107 K.p.a., jak również naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 79c ust. 2 ustawy o odpadach. W ocenie skarżącej analiza art. 79c ust. 2 ustawy o odpadach wskazuje, że kara pieniężna może być nałożona jedynie na zarządzającego składowiskiem, który dopuszcza się czynności przyjmowania odpadów, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Wysypisko było zamknięte na kłódkę, a odpady były składowane bez wiedzy i wbrew woli zarządzającego. Powołany powyżej przepis nie sankcjonuje stanów faktycznych wynikających z materiału dowodowego, a polegających na składowaniu odpadów wbrew woli zarządzającego składowiskiem. Dodatkowo wyjaśniono, że odpady o kodzie 17 01 były używane do celów rekultywacji składowiska, co było zgodne z decyzją Starosty O. z dnia (...) października 2012 r. Nałożone masy ziemi, pomimo, że mogły zawierać pozostałości procesów budowlanych, nadawały się do dokonywanie tej czynności i nie stanowiły odpadu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) września 2012 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie. Z akt sprawy, a w szczególności z pisma Radnych Miasta i Gminy M. z dnia (...) maja 2012 r., pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) czerwca 20012 r. oraz pisma Starosty O. z dnia (...) maja 2012 r.) oraz ze zgromadzonego materiału zdjęciowego wynika, że na przedmiotowym składowisku zostały złożone odpady. Jak wyjaśnił organ odwoławczy przepis art. 79c ust. 2 ustawy o odpadach nie uzależnia wymierzenia kary od rodzaju złożonych odpadów, a twierdzenie skarżącej, dotyczący braku wiedzy, co do nawożenia odpadów nie znajdują uzasadnienia. W powyższym zakresie odwołano się do pisma Burmistrza z dnia (...) maja 2012 r., z którego jednoznacznie wynika, że wyraził on zgodę na zdeponowanie odpadu z rodzaju kamieni i ziemi różnym podmiotom i osobom fizycznym. Stąd jego rolą była konieczność kontrolowania działań podejmowane przez te podmioty, w celu niedopuszczenia do składowania innych niż dopuszczone odpadów. Skargę na powyższą decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Miasto i Gmina M. reprezentowane przez radcę prawnego – W. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej je decyzji organu I instancji. Zaskarżonej naruszenie zarzucono naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 77 oraz 107 K.p.a., naruszenie prawa procesowego w postaci naruszenia art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania art. 79c ust. 2 ustawy o odpadach. Jak wyjaśniono w skardze, skarżący nigdy pozwolił na składowanie odpadów na wysypisku. Firma "A" dokonywała na nim prac rekultywacyjnych, a dokonywane przez nią składowanie odpadów (choć nie ustalono tego w materiale dowodowym), o ile było wykonywane, było działaniem sprzecznym z poczynionymi ustaleniami i nie powinno skutkować konsekwencjami dla skarżącego. Choć organ odwoławczy w istocie czyni zarzut braku właściwego nadzoru nad czynnościami firmy, to jednak w materiale dowodowym kwestia ta nie jest rozważana. Wyjaśniono, że art. 79c ust 2 ustawy o odpadach karze podlega ten, kto "przyjmuje odpady do składowania", co wyklucza możliwość nałożenia kary z tytuły braku nadzoru nad zarządzanym wysypiskiem. Skarżący wyjaśnił, że jego wolą nie było przyjmowanie odpadów oraz podniósł, że nie wyjaśniono, w jakim okresie doszło do składowania odpadów, co miało istotne znaczenie z punktu widzenia nadzoru. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie prawidłowość rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Marszałek Województwa mocą której nałożono na Miasto i Gminę M. karę pieniężną w wysokości (...) zł z tytułu przyjęcia odpadów do składowania pomimo decyzji o zamknięciu składowiska w miejscowości M. – Pustkowie, gm. M. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 79c ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Zgodnie z powyższym przepisem jeżeli zarządzający składowiskiem pomimo decyzji o zamknięciu składowiska przyjmuje odpady do składowania podlega karze pieniężnej w wysokości 20.000 zł. Przepis powyższy formułuje więc odpowiedzialność administracyjnoprawną z tytułu przyjmowania na zamknięte składowisko odpadów. Dla wymierzenia kary niezbędne jest po pierwsze ustalenie, że dany podmiot jest podmiotem zarządzającym składowiskiem oraz wskazanie, że pomimo ostatecznej decyzji o zamknięciu składowiska, odpady są na nie w dalszym ciągu przyjmowane. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że wbrew twierdzeniom podniesionym w skardze, odpowiedzialność zarządzającego składowiskiem, stanowi odpowiedzialność na zasadzie ryzyka. Pamiętać bowiem należy, że zarządzający składowiskiem jest, w świetle przepisów ustawy o odpadach, zobowiązany do sprawowania pieczy na składowiskiem odpadów, co obejmuje również konieczność zabezpieczenia terenu składowiska przed dostępem nieupoważnionych osób trzecich (por. art. 53 ust. 3 pkt. 9 ustawy o z 2001 r. o odpadach). Treść art. 79c ust. 2 ustawy o odpadach nie pozostawia przy tym wątpliwości, że spoczywająca na zarządzającym odpowiedzialność administracyjna obejmuje również konieczność podjęcia tych wszystkich środków, które uniemożliwią składowanie odpadów na zamkniętym, na podstawie ostatecznej decyzji, składowisku, a więc obejmuje przypadku niewłaściwego zabezpieczenia składowiska. W szczególności zwrócić należy uwagę na przepis art. 54 ust. 7 pkt. 4 ustawy z 2001 r. o odpadach, który wskazuje, że zgoda na zamknięcie składowiska odpadów powinna określać sposób sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem odpadów, w tym monitoringu oraz warunki wykonywania tego obowiązku. Zdaniem Sądu, skoro zarządzający jest zobowiązany do sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem, to tym bardziej spoczywa nad nim obowiązek sprawowania nadzoru nad składowiskiem, które zostało zamknięte, a nie jest jeszcze zrekultywowane. Tym samym kara pieniężna może być nałożona również w sytuacji, w której nie można przypisać zarządzającemu winy, nawet nieumyślnej, w naruszeniu spoczywającego na nim obowiązku, a więc w sytuacji, w której faktycznie to nie zarządzający składowiskiem dostarczył odpady na zamknięte składowisko, czy też sytuacji, w której odpady zostały składowane bez jego wiedzy. Sąd wyjaśnia, że odpowiedzialność administracyjna, w odróżnieniu od odpowiedzialności karnej, nie jest uzależniona od zawinienia podmiotu, na który nałożona ma być kara. W rezultacie argumentacja skarżącego, zgodnie z którą nie można czynić go odpowiedzialnym z tytułu braku należytego nadzoru nad podmiotem – firmą "A" – który prowadził prace rekultywacyjne na składowisku, nie znajduje uzasadnienia i nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że art. 79c ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach umożliwia nałożenie kary pieniężnej w każdym przypadku, gdy spełnione są przesłanki w nim określone. Możliwość jej nałożenia stanowi bowiem konsekwencję nałożonego na zarządzającego obowiązku nadzoru nad składowiskiem. Przechodząc do pierwszej przesłanki nałożenia kary, jaką jest ustalenie podmiotu zarządzającego składowiskiem wskazać należy, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że Miasto i Gmina M. jest zarządzającym składowiskiem. Wniosek taki wynika z uchwały Rady Miejskiej w M. Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2011 r. w przedmiocie likwidacji Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M., gdzie wskazano, że należności i zobowiązania likwidowanego Zakładu przejęło Miasto i Gmina M. Równocześnie przedstawiony w sprawie materiał dowodowy pozwala jednoznacznie przyjąć, że na przedmiotowym składowisku, pomimo faktu jego zamknięcia, ostateczną decyzją Starosty O. z dnia (...) października 2010 r., składowano odpady. Fakt powyższy został potwierdzony w trakcie trwania oględzin dokonanych przez Starostę O. w dniu (...) maja 2012 r. oraz oględzin dokonanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w K. w dniu (...) maja 2012 r. Okoliczność powyższą potwierdza również dokumentacja zdjęciowa przedstawiona przez Radę Miasta i Gminy M., obejmująca zdjęcia wykonane dniu (...) maja 2012 r. Co więcej, również wyjaśnienia Burmistrza z dnia (...) maja 2012 r. oraz z dnia (...) czerwca 2012 r. wskazują, że na przedmiotowym wysypisku istotnie doszło do zdeponowanie odpadów komunalnych. Burmistrz wskazał bowiem, że wyraził on zgodę na zdeponowanie ładunków odpadu z rodzaju kamienia i ziemi różnym podmiotom i osobom fizycznym (w tym firmie "A" Sp. z o.o. na podstawie ustnej umowy z Gminą), które bez jego zgody i wiedzy zdeponowały na zamkniętym składowisku odpady komunalne. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje więc bezspornie, że na terenie składowiska umieszczono odpady o kodzie 20 03 01 niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne oraz odpady z grupy 17 01 materiały i elementy budowlane. Dodatkowo zwrócić przy tym należy uwagę, że składowanie odpadów o kodzie 20 03 01, a więc odpadów niesegregowanych (zmieszanych), wskazuje, że nie mogły być one używane, jak wywodzi skarżąca, do prowadzenia prac rekultywacyjnych. Za nietrafny uznać należało również zarzut dotyczący niewyjaśnienia, w jakim okresie doszło do składowania odpadów. Sąd podkreśla, że w decyzji organu I instancji wyjaśniono, że nagromadzenie odpadów nastąpiło w okresie miesięcy poprzedzających wydanie decyzji, na co wskazuje fakt, że podczas kontroli przedmiotowego obiektu, przeprowadzonej w dniu (...) grudnia 2011 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska Delegatura w K., nie stwierdzono składowania odpadów. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki nałożenia kary administracyjnej, o jakiej mowa w art. 79c ust. 2 ustawy z 2001 r. o odpadach, na Miasto i Gminę M. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.