II SA/Po 116/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant ref. staż. Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. K. i P. K. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 21 listopada 2024 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. P. z 29 lipca 2024 r. nr [...], znak [...]; II. zasądza od Samorządowe Kolegium Odwoławcze na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ( [...] ) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 21 listopada 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K. i P. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 29 lipca 2024 r., nr [...], znak sprawy [...], w przedmiocie warunków zabudowy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. W dniu 11 marca 2024 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek spółki M. P. Sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], ark. [...], obręb N., położonej przy ul. [...] w P.. Prezydent Miasta [...] decyzją z 29 lipca 2024 r., nr [...], znak sprawy [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "K.p.a."), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (usługi nieuciążliwe) przewidzianej do realizacji na terenie części działki nr [...], ark. [...], obręb N., położonej przy ul. [...] w P.. Kolegium, wydając decyzję wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia, podało, że celem ustalenia wymagań dla spornej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Obszar analizowany został wyznaczony w promieniu 174 m od granicy terenu inwestycji, co odpowiada trzykrotnej szerokości jego frontu, a w jego ramach dokonano analizy istniejącej zabudowy pod kątem funkcji, cech i zagospodarowania terenu. Jak wynika z akt sprawy w obszarze analizowanym występują przede wszystkim budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej wraz z towarzyszącą zabudową pomocniczą (gospodarczo-garażową). Zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej towarzyszą pojedyncze budynki usługowe (handlowo-usługowe i przedszkole w budynku usługowym) oraz budynki mieszkalne wielorodzinne. Przeprowadzona analiza wykazała, że budynki nie posiadają spójnej linii zabudowy, zlokalizowane są w odległości ok. 4 m do ok. 44 m od frontowych granic działek. Najbliższy budynek usytuowany jest w odległości ok. 12 m od frontowej granicy działki od strony ul. [...]. W obszarze średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu) wynosi ok. 22%. Natomiast średnia szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 10 m, co z tolerancją +/- 20% daje od ok. 8 m do ok. 12 m. Średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi ok. 9,2 m. Budynki posiadają wysokość ok. 5,3 m do ok. 11,3 m (przy dachu stromym). W obszarze występują głównie budynki z dachami stromymi i pojedyncze z płaskimi. Przeprowadzona analiza wykazała, iż w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W dalszej części SKO podniosło, że w sprawie nie zachodzi sprzeczność funkcji wnioskowanej inwestycji z występującą na obszarze analizowanym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyznacznikiem dla nowej zabudowy może być już jedna działka sąsiednia. Nieruchomości zlokalizowane w obszarze analizowanym pozwalają na wybudowanie budynku o funkcji i parametrach określonych w zaskarżonej decyzji. Dotyczy to również kwestionowanego współczynnika zabudowy, który wynosi 22% i jest to średni wskaźnik zabudowy występujący w analizowanym obszarze. Urbanista dokonał wyczerpującej analizy poszczególnych parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym, dokładnie wyjaśniając jakie względy przemawiały za przyjęciem danych wartości. Kolegium nie znalazło podstaw, by je negować. Organ II instancji nie znalazł także podstaw do zakwestionowania poczynionych w I instancji ustaleń co do wymaganych stanowisk postojowych. Ustalenia te muszą uwzględniać cel decyzji o warunkach zabudowy, które określa parametry nowej zabudowy przy uwzględnieniu rozwiązań już istniejących na sąsiednich działkach. W skierowanej do tut. Sądu skardze M. K. i P. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji ją poprzedzającej, zarzucili następujące naruszenia przepisów postępowania: 1. niewłaściwe ustalenie stron postępowania (art. 28 K.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), podnosząc że w porozumieniu z sąsiadami planowanej inwestycji przekazują, iż sąsiedzi nie wyrażają zgody i są ogromnie zaniepokojeni planami powstania takiego "molocha", który w żaden sposób nie pasuje do jednorodzinnej zabudowy bezpośredniej okolicy; 2. rażące naruszenie w zakresie sporządzenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, szczególnie w zakresie funkcji (naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.), podnosząc, że nie uwzględniono gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Pominięcie ładu architektonicznego przy wydawaniu warunków zabudowy stanowi rażące naruszenie, które narusza art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; 3. naruszenia zasady proporcjonalności (art. 11 K.p.a.) i zasady równego traktowania obywateli (art. 8 § 1 i 2 K.p.a.), przez brak konsekwencji w wyznaczaniu obszaru analizowanego, wskazując, że w roku 2019 decyzja o warunkach zabudowy dotycząca tej samej działki odnosiła się do frontu działki, który ustalono na 170 m. Organ powinien wyjaśnić, dlaczego odstąpił od wcześniejszych kryteriów wyznaczania obszaru analizowanego i jakie były przesłanki takiej decyzji; 4. brak wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), wskazując na błędne ustalenie kontynuacji parametrów, takich jak wysokość budynku i powierzchnia zabudowy, które nie odpowiadają stanowi faktycznemu w obszarze analizowanym; 5. nierówne i stronnicze traktowanie uczestników postępowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji, art. 8 § 1 i 2 K.p.a.), podnosząc, że dla sąsiednich działek wielokrotnie odmawiano ustalenia warunków zabudowy dla domów jednorodzinnych, natomiast dla działki [...] wydano warunki zabudowy dla budynku usługowego o znacznie większych parametrach; 6. brak wyjaśnienia zasadności przesłanek (art. 6, art. 11 K.p.a.), wskazując, że decyzja nie wyjaśnia dlaczego odstąpiono od zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz przyjęto znaczne odstępstwa od parametrów zabudowy; 7. brak uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), przez brak uzasadnienia dotyczącego zgodności nowej zabudowy z istniejącą oraz wpływu na ład przestrzenny, brak odniesienia do zapisów studium, dlaczego zignorowano ten najważniejszy dokument planistyczny; 8. nieczytelność załącznika graficznego (art. 107 § 3 K.p.a.), co uniemożliwia odczytanie linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej; 9. brak zestawienia parametrów urbanistycznych dla działki objętej wnioskiem oraz działek sąsiednich; 10. brak szczegółowej analizy urbanistycznej, która wyjaśniałaby i odnosiła się do zarzutów dotyczących parametrów urbanistycznych oraz kontynuacji funkcji zabudowy, a także która dotyczyłaby wpływu nowej zabudowy na istniejący układ urbanistyczny, co może sugerować manipulację danymi; 11. zmienność stanowiska organu administracji publicznej w odniesieniu do podobnych spraw. Ponadto, skarżący podnieśli następujące zarzuty naruszenia prawa materialnego: 1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez błędną wykładnię zasady "dobrego sąsiedztwa", brak nawiązania do istniejącej zabudowy. Nieruchomości sąsiednie posiadają zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podczas gdy decyzja dotyczy budynku usługowego o znacznie większych gabarytach, co narusza ład przestrzenny. Znacząco przekracza wysokość budynków w sąsiedztwie. Brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zdaniem skarżących daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji; 2. naruszenie rozporządzenia MI: niewłaściwe wyznaczenie dopuszczalnej wysokości (§ 7 ust. 1) oraz niekompletna analiza tekstowa (§ 9 ust. 2), brak uwzględnienia istniejącej linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej; 3. niezgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P.; 4. pominięcie negatywnego wpływu na środowisko, nie odniesienie się do argumentu dotyczącego dewastacji środowiska w cennym klinowo-pierścieniowym systemie zieleni miasta; 5. rażące naruszenie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Jednocześnie skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Na rozprawie, która odbyła się przed tut. Sądem 15 maja 2025 r., stawili się osobiście M. K. i P. K. wnosząc i wywodząc jak w skardze. P. K. wskazał na kilkunstokrotne wystąpienie z wnioskiem o warunki zabudowy dla niewielkiego domu jednorodzinnego, który zawsze spotykał się z odmową z uwagi na naruszenie ładu przestrzennego i brak spełnienia warunków urbanistycznych. Tymczasem sąsiednia działka – w tej samej okolicy, przy tej samej ulicy – otrzymała pozytywną decyzję dla budynku znacznie większego, bardziej ingerującego w otoczenie. W dodatku na działkach sąsiednich, m.in. po drugiej stronie ulicy, Prezydent Miasta [...] wielokrotnie odmawiał wydania warunków zabudowy dla domów jednorodzinnych, m.in. działki [...], [...] i [...], twierdząc, że taka zabudowa byłaby sprzeczna z ładem urbanistycznym. Teraz okazuje się, że jednak można, ale tylko dla wybranych inwestorów. Świadczy to o braku transparentności, uznaniowości i nierównym traktowaniu obywateli. Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta [...], jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa, zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Skarżący wyjaśnili nadto, że nie kwestionują dopuszczalności na tym terenie zabudowy usługowej w niewielkim rozmiarze, takiej jak przewidziana w studium, czyli typowych usług, które występują w zabudowie jednorodzinnej, ale kwestionują wielkość i gabaryty planowanej zabudowy wskazując, że w ich ocenie jest to kolejna próba wprowadzenia na ten teren zabudowy typu akademik, a nie jak sugerowano im w urzędzie niewielkich usług typu przedszkole. Nadto wnoszą o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 listopada 2024 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z 29 lipca 2024 r., nr [...], znak [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od razu zauważyć trzeba, że wniosek inicjujący postępowanie w sprawie złożono 11 marca 2024 r., a więc już po wejściu w życie 24 września 2023 r. nowelizacji przewidzianej ustawą z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688 ze zm.). Jak przewidziano jednak w art. 59 ust. 2 tej ustawy nowelizującej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie tej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie (to jest do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2025 r., a obecnie 30 czerwca 2026 r., por. art. 65 ust. 1 cytowanej ustawy): 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do 24 września 2023 r., wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione zostało od spełnienia następującego warunku – co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dla oceny spełnienia tego warunku, jak i pozostałych warunków wyrażonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., od których łącznego spełnienia uzależnione zostało wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia, istotne znaczenie ma przeprowadzenie analizy przewidzianej w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Ten ostatni przepis, także w brzmieniu sprzed nowelizacji, stanowił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W ocenie Sądu zasadne okazały się wynikające z treści skargi zastrzeżenia dotyczące prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Jak dostrzegli skarżący, a co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym zwłaszcza w przeprowadzonej analizie, dla wyznaczenia tego obszaru przyjęto odległość 174 m, stanowiącą trzykrotną odległość pomiędzy planowanymi dwoma zjazdami na teren objęty wnioskiem od strony ul. [...] (3x 58m). Powołano się przy tym na stanowisko, zgodnie z którym front działki nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, ponieważ wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment stanowi front działki (por. wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14, dostępny w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu przyjęcie tego stanowiska w realiach kontrolowanej sprawy nie znajduje podstaw, prowadząc do znacznego ograniczenia obszaru analizowanego. Przede wszystkim ponownie zauważyć trzeba, że ograniczając odległości przyjętą za podstawę wyznaczenia obszaru analizowanego oparto się na przedstawionej przez inwestora koncepcji realizacji dwóch zjazdów od strony ul. [...]. Potrzeba zawężenia frontu terenu, a więc tej części granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, do odległości między tymi dwoma zjazdami, nie została w żaden sposób uargumentowana, poza stwierdzeniem możliwości przyjęcia takiej wykładni art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p. (błędnie odwołano się do nieobowiązującego, uchylonego 3 stycznia 2022 r., § 2 pkt 5 rozporządzenia MI). Ustalenie frontu terenu nie zostało odniesione do jakichkolwiek charakterystycznych cech działki nr [...], a dowolnie oparte zostało na koncepcji inwestora i to tej, która została przez niego przedstawiona wraz z wnioskiem z pominięciem tego, iż na dalszym etapie postępowania przed organem I instancji uległa ona zmianie, a liczba zjazdów ograniczona została do jednego. Sądowi, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, znane jest stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14. Organy orzekające w sprawie pominęły jednak to, iż w orzeczeniu tym Sąd kasacyjny zwrócił uwagę na to, że ta część działki budowlanej przylegająca do drogi, gdzie umiejscowiony został główny wjazd na nią, załamuje się biegnąc dalej w kierunku północno-wschodnim i pomimo tego, że ta i dalsza część działki również przylega do drogi, to jednak nie stanowi ona już tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejścia na działkę. W sprawie poddanej pod ocenę NSA działka budowlana miała szczególny przebieg granicy południowej, który załamywał się w kierunku północno-wschodnim, podczas gdy główny wjazd lub wejście na działkę odbywał się z tej jej części, która umiejscowiona była przed ów załamaniem. Dostrzec wypada, iż wprawdzie również południowa granica działki nr [...], która jest objęta rozstrzygnięciem w poddanej kontroli sprawie, ma niejednolity przebieg z uskokiem od strony zachodniej, a także lekkim załamaniem w kierunku południowym od strony wschodniej, jednak to nie te okoliczności przemawiały za ograniczeniem frontu terenu do odcinka tejże granicy wynoszącego 58 m. Sąd nie dostrzega argumentów, które miałyby przemawiać za takim zawężeniem tego frontu, zwłaszcza że inwestycja obejmowała pierwotnie całość działki nr [...], a następnie jej przeważającą część z założeniem ujednolicenia przebiegu południowej granicy. Sięgnięcie po zaprezentowaną powyżej wykładnię art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p. prowadzi w konsekwencji do arbitralnego ograniczenia frontu terenu, będąc de facto obejściem wymogu wynikającego ze zd. 1 tego przepisu, gdzie wprost zastrzeżono, że obszar analizowany powinien być wyznaczony w odległości – nie mniejszej niż – trzykrotna szerokość frontu terenu. Zupełnie niezrozumiałe jest przy tym to, dlaczego rzeczony front terenu ograniczony został do odległości pomiędzy planowanymi przez inwestora zjazdami. Nawet abstrahując już od tego, że koncepcja wnioskodawcy uległa w tym względzie zmianie – co nota bene nie doprowadziło do zmiany samej analizy, która zaczęła opierać się wówczas na nieaktualnej, nieplanowanej już przez inwestora lokalizacji zjazdów – stwierdzić trzeba, iż decyzja o warunkach zabudowy nie służy określeniu umiejscowienia zjazdów, ergo oparcie się wyłącznie na planowanej przez inwestora ich lokalizacji może na dalszych etapach procesu inwestycyjnego prowadzić do rozbieżności z rzeczywistym stanem rzeczy. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.), to w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się m.in. miejsce jego lokalizacji. Także w pkt [...] decyzji Prezydenta Miasta [...] z 29 lipca 2024 r., nr [...], zastrzeżono, że inwestor jest zobowiązany do uzyskania decyzji ZDM na lokalizację i budowę nowego zjazdu z ul. [...]. Brak było wobec tego podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym, by na tym etapie w ogóle przyjmować jakiekolwiek umiejscowienie zjazdu. W realiach kontrolowanej sprawy ograniczenie frontu terenu do zaledwie 58 m musi być tym bardziej ocenione krytycznie, jeżeli zauważyć, iż jest to odległość niewiele większa od dopuszczonej w decyzji górnej granicy szerokości elewacji frontowej zabudowy wynoszącej 55 m. Przyjęte ograniczenie frontu terenu prowadzi w konsekwencji do tego, że odległość przyjęta do wyznaczenia obszaru analizowanego nie przystaje do rozmiarów planowanej przez inwestora zabudowy działki nr [...]. Sąd zauważa dodatkowo, że dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w tym, iż w sprawie dowolnie przyjęto możliwość odstąpienia od średniej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu i średniej szerokości elewacji frontowej. Wprawdzie odniesienie się do poszczególnych wskaźników uznać trzeba za przedwczesne, bowiem zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia analizy, jednak w sytuacji, w której organ ponownie uzna za potrzebne odstąpienie od nich na gruncie nowej analizy, będzie to wymagało od niego bardziej szczegółowego uzasadnienia, a którego to uzasadnienia w sprawie zabrakło. Organ I instancji stwierdził bowiem, że projektowana zabudowa nie stanowi nawiązania w zakresie m.in. średniej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu i średniej szerokości elewacji frontowej, lecz nie wykazał dlaczego przyjmuje parametry ustalone w decyzji. Poszczególne przepisy rozporządzenia MI odnoszące się do wskaźnika powierzchni nowej zabudowy (§ 5 ust. 2) i szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2), dopuszczają wyznaczenie innych wartości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Względem wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy organ ograniczył się jedynie do podania, iż obszar analizowany charakteryzuje się zróżnicowaniem pod względem tego parametru, co wynikać ma z wielkości zabudowy i wielkości działek. Argument ten bez wątpienia wymagał dalszego rozwinięcia. Skoro zróżnicowanie rzeczonego wskaźnika powiązane zostało z wielkością zabudowy i działek na obszarze analizowanym, konieczne było wykazanie dodatkowo jak ten parametr kształtuje się wobec działek najbardziej zbliżonych pod tymi względami do działki objętej wnioskiem i projektowanej na niej zabudowy. Przyjęcie wartości maksymalnej z wykazanego przedziału (od ok. 7% do ok. 37%) jawi się w przeciwnym razie jako dowolne. Odnośnie zaś szerokości elewacji frontowej w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, w jaki sposób kształt działki i ustalone powszechnie obowiązującymi przepisami warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie miałyby przemawiać za odstąpieniem od średniej wartości, która z 20% tolerancją wyznaczona została w granicach od ok. 8 m do ok. 12 m. Wartości przyjęte w tym względzie przez organ (od 45 m do 55 m) nie znajdują w ogóle odzwierciedlenia w analizie, gdzie maksymalna szerokość elewacji frontowej wyniosła 31 m. Nie sposób powiedzieć jak za takim odstępstwem ma przemawiać kształt działki, czy warunki techniczne, na co powołano się w uzasadnieniu, co wskazuje na arbitralność przy ustaleniu rzeczonego parametru. Wobec błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego, czym organ dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z art 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., a także dowolnego przyjęcia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, czym organ naruszył dodatkowo § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia MI w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., przedwczesne okazało się odniesienie do zarzutów dotyczących zachowania w sprawie wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd na obecnym etapie nie może odnieść się do zarzutu, jakoby w sprawie przy poszczególnych wartościach nie zachowano określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazu kontynuacji, czy też szerzej – "zasady dobrego sąsiedztwa". Dopiero prawidłowe przeprowadzenie analizy i ponowne, zgodne z prawem wyznaczenie poszczególnych wartości pozwoli odnieść się do tych zarzutów. Podobnie, przedwczesny okazał się zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 8 K.p.a., przez nierówne traktowanie skarżących z uwagi na wielokrotną odmowę ustalenia warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego. Jedynie na marginesie zauważyć trzeba, że skarżący nie poparli tego zarzutu żadnymi dokumentami. Chybione jest odwoływanie się przez skarżących do zapisów studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu nie ma bowiem mocy prawnej aktu prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14, CBOSA). Sąd nie mógł także podzielić zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Okoliczność, w której strona bez własnej winy nie bierze udziału w postępowaniu, stanowi jedną z podstaw do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). W judykaturze słusznie stwierdza się, iż ewentualny zarzut w tym względzie może być skutecznie podniesiony przed sądem administracyjnym wyłącznie przez podmiot, który został pominięty w postępowaniu administracyjnym (zob. np. wyrok NSA z 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2711/15, CBOSA). Skarżący nie mogą skutecznie zarzucić, że w postępowaniu pominięto inne osoby, które w ich ocenie powinny być uznane za jego strony. Skarga kierowana do sądu administracyjnego nie jest co do zasady skargą powszechną, lecz skargą zmierzającą do ochrony interesu prawnego określonego skarżącego (por. art. 50 § 1 P.p.s.a.). Z tej też perspektywy za chybiony uznać trzeba i zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 8 K.p.a. w zakresie, w jakim skarżący odnieśli się w nim do innych osób. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd nie dopatrzył się wbrew sugestiom skarżących rażącego naruszenia prawa, stąd brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. postanowiono w pkt II sentencji wyroku. Na marginesie wskazać trzeba, że rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stało się nieaktualne. Zgodnie bowiem z art. 152 § 1 ab initio P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na aktu lub czynność nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta [...] uwzględni wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania.