II SA/Po 1167/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Asesor sąd. Lilliana Drewniak-Żaba Protokolant ref.staż. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...], a także postanowienie Starosty O. z dnia [...] grudnia 2001 r. o tym samym numerze; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J.S. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ B.Kamieńska /-/ J.Szaniecka Decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 1999 r. Starosta Powiatowy w O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. S. pozwolenia na przebudowę oraz rozbudowę budynku inwentarsko-składowego, położonego w O. przy ul. [...] (działka nr [...]). Pismami z dnia 13 września 2000 r. oraz z dnia 12 października 2001 r. J.F. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Delegatury w K. o podjęcie interwencji w sprawie udzielonego J.S. pozwolenia na budowę. Podniósł, że w jego ocenie pozwolenie to jest wadliwe, względnie roboty realizowane są niezgodnie z jego warunkami. Starosta O. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2001 r. na podstawie art. 149 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia podał, że pismem z dnia [...] listopada 2001 r. organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do wznowienia w powyższej sprawie postępowania i uznania za jego stronę J.F. Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 146 § 2 kpa Starosta O. odmówił uchylenia decyzji z [...] lutego 1999 r. w sprawie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku inwentarsko-składowego J.S. Uzasadniając powyższą decyzję Starosta między innymi stwierdził, że analiza dokumentów wykazała, iż przebudowa budynku jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] lutego 1999 r., a roboty budowlane prowadzone są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Stan zaawansowania robót wynosi 40 %, wykonano paszarnię, pomieszczenie na drewno opałowe oraz zbiornik na gnojówkę. Do wykonania pozostała płyta gnojowa. W dalszych wywodach Starosta podał, że J.F. nie był stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ponieważ jego nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestora, a oddziela je droga gminna. W konkluzji Starosta stwierdził, że skoro we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a J.F. nie jest stroną tego postępowania, to należało orzec jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.F. Domagając się jej uchylenia podniósł, że zabudowania gospodarcze wraz z płytą gnojową znajdują się zaledwie w odległości 1,5 m od drogi gminnej (o szerokości 4 m). Wobec tego przedmiotowa inwestycja ogranicza jego prawa właścicielskie. Ponadto wskazał, że zaskarżona decyzja nie odnosi się do zarzutów wskazujących na wadliwość wydanego pozwolenia na budowę. Wreszcie wskazał na wyrok NSA z dnia 31 października 2001 r. wydany w sprawie prawidłowości budowy płyty gnojowej. Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa i art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powołanej decyzji Wojewoda między innymi podał, że zarzuty wnoszącego odwołanie, a dotyczące prawidłowości budowy płyty gnojowej oraz zbiorników na gnojówkę, zrealizowanych przez J.S. bez pozwolenia na budowę nie mogą być rozpatrzone w niniejszej sprawie. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 31 października 2001 r. właściwym do ich rozpoznania jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. Odnosząc się do przedmiotu sprawy objętej wznowionym postępowaniem Wojewoda wyjaśnił, że plan zagospodarowania działki inwestora rozstrzyga o usytuowaniu przy ścianie szczytowej budynku rolniczego zaprojektowanej gnojowni o wymiarach 6,5 x 10,50 m oraz bezodpływowego zbiornika na gnojówkę o pojemności 12 m3 usytuowanego w obrysie spornej płyty gnojowej. Plan ten (zatwierdzony decyzją organu I inst.) nie obejmuje istniejącej płyty gnojowej. W zatwierdzonym projekcie budowlanym brak jest rysunków szczegółowych zbiornika i gnojowni, które to nieprawidłowości powinny być usunięte przez projektanta i kierownika budowy zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1a, pkt 2 i art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W dalszych wywodach organ odwoławczy podniósł, że wydając pozwolenie na budowę Starosta nie sprawdził kompletności projektu budowlanego w zakresie rozwiązań projektowych urządzeń chroniących środowisko - powietrze i glebę i nie określił terminu rozbiórki istniejącej płyty gnojowej wraz ze zbiornikiem, które to urządzenia w projekcie budowlanym nie są przewidziane do dalszego użytkowania. We wznowionym postępowaniu organ I instancji nie doprowadził do uzupełnienia przez projektanta zatwierdzonego projektu i nie wziął pod uwagę, że owy projekt jest niekompletny w wymagane rozwiązania projektowe, chroniące środowisko. Dlatego zaskarżoną decyzję uchylono i sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. J.S. wniósł na decyzję Wojewody skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o jej uchylenie skarżący wywiódł, że zgodnie z art. 29 prawa budowlanego budowa gnojowni i zbiornika na gnojówkę nie wymaga pozwolenia na budowę. Obiekty te zostały natomiast naniesione na planie zagospodarowania działki, a następnie zaakceptowane przez Starostę jako forma zgłoszenia. Zaskarżona decyzja jest zdaniem skarżącego zagmatwana i nieprecyzyjna. Dotyczy nie tylko rozbudowy budynku inwentarskiego, ale próbuje również rozstrzygać sprawę gnojowni, którą na przestrzeni wielu lat, na skutek skarg J.F. skarżący doprowadził do wzorowego stanu. Wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi skarżący podkreślił, że łączenie powyższych spraw jest nieprawidłowe. Skarżący dodał również, że jedynie złośliwość sąsiada jest przyczyną wieloletnich sporów. Skarżący, wyrażając dobrą wolę zamierza przenieść sporną gnojownię na odległość ponad 60 m od okien budynku sąsiada , co na pewno wyeliminuje potencjalne nieprzyjemne zapachy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organ ten dodatkowo podniósł, że w pozwoleniu na budowę z [...] lutego 1999 r. Starosta O. nie zamieścił obowiązku wynikającego z decyzji Wójta Gminy S. Nr [...] w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu co do konieczności zapewnienia szczelności zbiornika na gnojówkę o pojemności 12 m3 oraz jego obmurowania murem. Organ odwoławczy podkreślił również, że zarzuty skargi dotyczące spornej płyty gnojowej i istniejącego zbiornika na gnojówkę nie mogły być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie ponieważ obiekty te nie były objęte decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. Również o oddalenie skargi wniósł uczestnik postępowania J. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - właściwy z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) do rozpoznania sprawy - zważył, co następuje: Kierując się postanowieniami art. 134 § 1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) tj. zasadą niezwiązania Sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz obowiązkiem wyjścia w określonych prawem sytuacjach poza granice skargi, Sąd uznał za konieczne uchylenie tak zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a wreszcie postanowienia z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie wznowienia postępowania. W rozpoznawanej sprawie wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Powiatowego w O. z dnia [...] lutego 1999 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nastąpiło z urzędu (por. postanowienie z dnia 2 grudnia 2001 r.). Jako przyczynę wznowienia organ I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 4 kpa tj. niezawiniony przez stronę – J.F. brak udziału w postępowaniu zakończonym powołaną decyzją. Tymczasem, zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z powołanej wyżej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takiego żądania J.F. nie złożył. W swoich pismach, poprzedzających wznowienie postępowania (z 13 września 2000 r. i z 12 października 2001 r.) ograniczył się bowiem do ogólnikowego zakwestionowania prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę, względnie jego realizacji. Równocześnie organ orzekający nie wezwał J.F. do sprecyzowania żądań. Wszczynając z urzędu postępowanie wznowieniowe na postawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa istotnie więc naruszył omawiany przepis. Organ odwoławczy nie dostrzegł powyższego uchybienia. Wprawdzie w sentencji swego rozstrzygnięcia powołał inną podstawę wznowieniową, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 kpa to jednak do takiej przyczyny wznowienia w żaden sposób nie nawiązał i jej zaistnienia nie wykazał. Należy tylko przypomnieć, że wskazany przepis uzasadnia wznowienie postępowania (również z urzędu) jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Skoro zatem organy obu instancji nie ustaliły i nie wykazały żadnej przyczyny wznowienia z urzędu postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 1999 r. to w konsekwencji brak było podstaw do przystąpienia do fazy rozpoznania sprawy, co do jej istoty. Jakkolwiek organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną (art. 138 § 2 kpa) to jednak motywy, które legły u jej podstaw sprowadziły się właśnie do kwestii merytorycznych, związanych z wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Również wskazania organu odwoławczego co do okoliczności, jakie organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczą wyłącznie wspomnianych wyżej kwestii. Z tych zatem przyczyn należało uznać, że zaskarżona decyzja narusza w sposób istotny art. 145 § 1, art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Podobnych wadliwości dopuścił się organ pierwszej instancji. Uwzględnienie przez ten organ negatywnej przesłanki wznowieniowej przewidzianej w art. 146 § 2 kpa - pomijając ocenę zasadności takiego stanowiska - wymaga również uprzedniego pozytywnego ustalenia istnienia podstaw wznowieniowych. Następstwem zastosowania powołanego przepisu jest przy tym wydanie decyzji, o której mowa w art. 151 § 2 kpa. Wreszcie, odnosząc się do lakonicznego stanowiska organu pierwszej instancji, co do braku posiadania przez J.F. w niniejszej sprawie przymiotu strony należało stwierdzić, że nie zostało ono przekonująco umotywowane, zwłaszcza w świetle zgłaszanych przez tego uczestnika zarzutów i jego udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 31 października 2001 r. sygn. akt II SA/Łd 211/98. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powinnością organu I instancji będzie zobowiązanie J.F. do sprecyzowania jego żądań zawartych w pismach z 13 września 2000 r. i z 12 października 2001 r. (art. 63 § 2 kpa). W szczególności, zważywszy na ich treść organ orzekający winien jednoznacznie wyjaśnić, czy w istocie J.F. kwestionuje pozwolenie na budowę z dnia [...] lutego 1999 r. i w jakim trybie, czy też prawidłowość jego realizacji przez skarżącego i czy faktycznie spór dotyczy obiektów objętych wspomnianym pozwoleniem, czy też gnojowni (wraz z płytą gnojową) i zbiorników na gnojówkę wzniesionych przed jego uzyskaniem (przed 1999 r.) i to jak twierdzi organ odwoławczy - bez pozwolenia na budowę. Wyjaśnienie w pierwszej kolejności tych kwestii pozwoli na ustalenie trybu i organu właściwego do rozpoznania żądań uczestnika postępowania. Jeżeli intencją J.F. było wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ winien mieć na względzie art. 148 § 2 kpa i materiał wskazujący na datę dowiedzenia się przez uczestnika postępowania o decyzji (por. k. 22 akt adm. zatyt. "Projekt Budowlany"). Ubocznie należy też dodać, że zrealizowanie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z 1999 r. wyłącza możliwość orzekania, co do meritum, również w postępowaniu wznowieniowym. Wreszcie należy wyjaśnić, że ewentualne i to istotne wadliwości dotyczące treści decyzji udzielającej pozwolenia na budowę mogą być w określonych prawem sytuacjach usuwane jedynie w trybie stwierdzenia nieważności. /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ B.Kamieńska /-/ J.Szaniecka MK