II SA/Po 1167/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania B. K. kurator A. B. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] o przyznaniu A. B. usług opiekuńczych na okres od [...] do [...] września 2017 r. po 8 godzin dziennie w dni robocze i dni wolne, z odpłatnością w wys. [...] zł/h, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. A. B. przez swego kuratora córkę B. K. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przyznanie usług opiekuńczych. Wyjaśniła, że jej córka interwencyjnie przyleciała do Polski, aby jej pomóc. Wnioskodawczyni podała, że jest niepełnosprawna w stopniu znacznymi, wymaga 24-godzinnej opieki, którą tylko okresowo, w czasie pobytów w Polsce, sprawuje jej córka B. K.. Dodała, że wymaga pomocy w zakresie codziennej toalety, przygotowywania posiłków, podawania lekarstw, rehabilitacji, zajęć intelektualnych, załatwiania spraw urzędowych, zmywania naczyń, wynoszenia śmieci, ubierania się, w korzystaniu z wózka inwalidzkiego, zmianie pościeli, praniu i kontaktach z lekarzem. W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 25 sierpnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 50 ust. 2, 3, 5, 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm., dalej: u.p.s.), uchwały nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] czerwca 2004 r. (dalej: uchwała), przyznał A. B. pomoc w formie usług opiekuńczych od [...] do [...] września 2017 r., po 8 godz./h w dni robocze i wolne od pracy, ustalając odpłatność za godzinę usług w wys. [...] zł (pełny koszt 1 godz. usługi – [...] zł) i stwierdzając, że usługi będą realizowane w zakresie zaspokajania codziennych potrzeb życiowych (szczegółowo wymienionych). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że [...] sierpnia 2017 r. A. B. zawiadomiła go, że jej córka B. K., która zapewnia jej opiekę, planuje wyjazd z K. w dniu [...] września 2017 r. i wylatuje z kraju [...] września 2017 r. W związku z tym wnioskodawczyni oczekuje pomocy w formie usług opiekuńczych. Stwierdzono, że A. B. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować oraz wykonywać codziennych czynności domowych i samoobsługowych. Wnioskodawczyni ona dwie córki – B. P. zamieszkałą w Ż. i B. K., z którą zamieszkuje wspólnie, a która wylatuje do USA. Będąca kuratorem matki B. K. ze względu na swój wyjazd zagraniczny nie będzie w stanie opiekować się nią. Organ powołał przepisy art. 50 ust. 2 i 3 u.p.s. stanowiące podstawę przyznania usług opiekuńczych, by stwierdzić, że A. B. ze względu na wyjazd córki i swój stan zdrowia będzie wymagała pomocy w tej formie, w codziennych czynnościach. Z uwagi na usytuowanie mieszkania na II piętrze, przy poruszaniu się wnioskodawczyni na wózku inwalidzkim, niemożliwe jest zapewnienie bezpośredniego kontaktu z otoczeniem poza mieszkaniem. Ustalono, że A. B. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jej dochód to emerytura z zasiłkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie [...]zł, po odliczeniu składki na ubezpieczenie zdrowotne i zaliczki na podatek dochodowy. Dokonywane potrącenia komornicze nie stanowią okoliczności wymienionej w art. 8 ust. 3 u.p.s. i nie mogą być odliczane od dochodu. Dodatkowo dochód strony stanowi ˝ dodatku mieszkaniowego oraz ryczałtu za brak CO i CW tj. [...] zł, przyznanego na B. K. decyzją z [...] stycznia 2017 r. na kwotę [...]zł. Organ uznał, że z uwagi na to, że w mieszkaniu prowadzone są dwa gospodarstwa domowe – wnioskodawczyni i jej córki B. K., należało połowę przyznanego dodatku doliczyć do dochodu strony. Łączny dochód strony wyniósł więc [...] zł i mieści się między 201 a 250% kryterium dochodowego (634 zł). Organ wskazał, że odpłatność ustalił na podstawie uchwały Rady Miejskiej K. z [...] czerwca 2004 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. K. jako kurator A. B.. Wskazała, że wnosi o przyznanie bezpłatnych usług opiekuńczych. Wyjaśniła, że nie zapewnia opieki matce, ponieważ nie jest jej opiekunem, a kuratorem. Tylko w czasie pobytów w Polsce asystuje matce w procesie rekonwalescencji, rehabilitacji oraz załatwianiu urzędowych i sądowych spraw. Wskazała, że krajem jej zamieszkania od 2000 r. jest USA, więc z matką nie zamieszkuje. Dodała że mieszkanie przy ul. [...] w K. wynajęła i użyczyła matce do czasu przyznania matce przez Sąd Rodzinny w K. renty alimentacyjnej od zstępnych mieszkających w Polsce. Wyjaśniła, że jej matka wymaga stałej opieki i nawet w czasie jej pobytu w Polsce powinno się objąć matkę usługami opiekuńczymi. Podała też, że na dochód jej matki nie składa się emerytura w wys. [...] zł, lecz [...] zł, jak wynika z odcinka emerytury. Dlatego wniosła o przyznanie bezpłatnych usług opiekuńczych. Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało w oparciu o przepis art. 50 ust. 2 u.p.s., że w przypadku osoby samotnej ustawodawca nie pozostawił organowi swobody w działaniu i zobowiązany jest przyznać przedmiotowe usługi. Od uznania organu zależne jest przyznanie tych usług wówczas, gdy osoba wymagająca pomocy innych osób nie jest osobą samotną, ale rodzina nie może pomocy zapewnić. Wskazano, że w świetle art. 6 pkt 9 u.p.s., który definiuje pojęcie "osoby samotnej", A. B. nie jest osobą samotną, gdyż posiada zstępnych. Dlatego nie można jej było przyznać usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.s., lecz należało rozważyć zasadność ich przyznania na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz dokonał oceny sytuacji bytowo-zdrowotnej oraz rodzinnej A. B.. Posiada ona córki, na których ciąży obowiązek opieki nad matką. Zdaniem SKO sytuacja bytowo-rodzinna strony pomimo, że jest ciężka, nie obligowała organów do przyznania wnioskowanej pomocy, które należy w pierwszym rzędzie zapewnić osobom samotnym oraz pozbawionym jakichkolwiek dochodów. Podkreślono, że organ I instancji w ramach uznania administracyjnego postanowił pomóc wnioskodawczyni w poprawie jej ciężkiej sytuacji. Dlatego zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, a przy jej wydaniu nie przekroczono granic uznania administracyjnego, co znalazło odzwierciedlenie w szerokim uzasadnieniu. A. K. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażądała uchylenie zaskarżonej decyzji, przyznanie jej nieodpłatnie usług opiekuńczych i zwolnienie od kosztów sądowych. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i nieuwzględnienie wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuciła też błędną wykładnię art. 50 ust. 2 u.p.s. poprzez przyjęcie, że samo posiadanie zstępnych jest wystarczającą podstawą do odmowy przyznania usług opiekuńczych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że A. B. od [...] marca 2015 r. jest osobą bezdomną, a po wypisaniu jej ze szpitala w K., została przewieziona do wynajętego przez jej córkę B. K. mieszkania przy ul. [...] w K.. Mieszkanie to nie jest przystosowane dla osoby niepełnosprawnej z dysfunkcją narządów ruchu. Nie ma zsypu na śmieci. Gromadzenie śmieci powoduje zaś konflikty z sąsiadami. Skarżąca podała, że dwukrotnie odmówiono jej przyznania mieszkania socjalnego bez barier architektonicznych. MOPS odmówił też zamontowania zsypu na śmieci i zamontowania platformy na zewnątrz budynku. A. B. wyjaśniła, że jej córka B. K. od 1987 r. nie mieszka w Polsce, a do kraju przybyła tylko na prośbę matki, by uregulować jej sprawy urzędowe i sądowe. Ona również pomimo osiągnięcia wieku emerytalnego, pozostaje bez emerytury. Z racji schorzeń ortopedycznych nie jest zaś w stanie zapewnić opieki nad matką. Druga córka skarżącej – B. P. nie utrzymuje z matką kontaktu, nie odpowiada na je listy i telefony. Skarżąca podała, że jej dwie wnuczki mieszkają w K., lecz również nie utrzymują z nią kontaktu. Od 2016 r. Sąd Rodzinny pomimo powództwa o renty alimentacyjne od córki B. P. i wnuczki M. W., spraw nie rozpatrzył. W odpowiedzi SKO w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 29 maja 2018 r. kurator skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie usług opiekuńczych na stałe, a nie tylko na jeden miesiąc, jak i o to, by usługi te były nieodpłatne. Podała, że nie może opiekować się matką, ponieważ mieszka za granicą i przyjeżdża tylko w razie potrzeby. Dodała, że ma orzeczoną lekką niepełnosprawność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości przyznania skarżącej A. B. reprezentowanej przez kuratora B. K., na jej wniosek, pomocy w formie usług opiekuńczych na okres [...]-[...] września 2017 r., po 8 godzin dziennie w dni robocze i dni wolne, z odpłatnością w wys. [...] zł/h. Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy, że możliwość przyznania usług opiekuńczych wynika z unormowań ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm., dalej: u.p.s.). Stosownie do treści art. 102 ust. 1 u.p.s. świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Oznacza to, że treść wniosku strony winna być podstawą ustalenia, jakiego świadczenia żąda przyznania od organu pomocy społecznej. Innymi słowy, to na organie pomocy społecznej ciąży obowiązek stwierdzenia, z jaką potrzebą zgłasza się do niego osoba oczekująca wsparcia. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.s. określa zaś, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.). Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (art. 50 ust. 5 u.p.s.). Art. 50 ust. 6 u.p.s.reguluje upoważnienie dla Rady Gminy wyłącznie do określenia warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, a także określenia szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat za takie usługi, jak również tryb ich pobierania. I tak zgodnie z § 2 uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] usługi opiekuńcze przysługują: 1. nieodpłatnie – osobom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., 2. odpłatnie w części lub w całości – osobom, których dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., zgodnie z załącznikiem do niniejszej uchwały. Przy czym przepis § 3 uchwały stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wniosek osoby zobowiązanej do odpłatności za korzystanie z usług lub z urzędu, może ona zostać częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia opłat, zwłaszcza ze względu na: - konieczność ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej, - konieczność sprawowania opieki nad więcej niż jedną osobą wymagającą pomocy w formie usług opiekuńczych, w tym co najmniej jedną przewlekle chorą, - samotne wychowywanie nieletnich dzieci, - otrzymywanie pomocy w formie zasiłku stałego z MOPS w K.. Mając na względzie powołane przepisy stwierdzić należy, że obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było po pierwsze rozważenie, jaki jest zakres wniosku strony, a po wtóre, czy spełniła ona wymogi przyznania jej żądanej pomocy. W ocenie Sądu organy orzekające nie sprostały obowiązkowi prawidłowego ustalenia zakresu żądania A. B. występującej przez kuratora – córkę B. K.. S. wniosek w dniu [...] sierpnia 2017 r. kurator wnioskodawczyni oświadczyła, że wnosi o przyznanie usług opiekuńczych dla A. B. oraz zaznaczyła, że jedynie interwencyjnie przyleciała do Polski i przebywa w kraju tylko okresowo. We wniosku podała też, jaki zakres usług byłby wymagany ze względu na samotne zamieszkiwanie przez jej matkę i stan jej zdrowia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. B. K. potwierdziła, że jej matka zamieszkuje samotnie. Również w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2017 r. skarżąca podała, że jej córka przylatuje do Polski interwencyjnie i obecnie przebywa w kraju tylko do [...] września 2017 r., by opuścić [...] na czas nieokreślony. W wywiadzie odnotowano, że B. K. nie podała terminu powrotu do Polski. Tymczasem organ I instancji decyzją z dnia przyznał A. B. pomoc w formie usług opiekuńczych jedynie na okres jednego miesiąca – od [...] do [...] września 2017 r. Nie uwzględniono podanej tak we wniosku, w późniejszym oświadczeniu i wywiadzie środowiskowym informacji, że córka skarżącej na stałe mieszka poza granicami kraju i nie jest w stanie w późniejszym okresie, tj. po [...] września 2017 r., opiekować się matką. Sąd pragnie też zwrócić uwagę, że choć organy orzekające prawidłowo ustaliły sytuację dochodową skarżącej (łączny miesięczny dochód w wys. [...] zł jako suma [...] zł z tytułu emerytury i [...] zł – jako ˝ dodatku mieszkaniowego dzielonego z córką) to nie rozważyły, czy nie istnieją podstawy do zastosowania § 3 uchwały i zwolnienia częściowo lub całkowicie strony z obowiązku uiszczania opłaty za przyznane usługi opiekuńcze. W tym miejscu należy wskazać, że w odwołaniu wyraźnie wskazano, że intencją strony było uzyskanie nieodpłatnie usług opiekuńczych. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do tego żądania. Również w trakcie rozprawy sądowej w dniu 29 maja 2018 r. kurator A. B. – jej córka B. K. potwierdziła, że ich intencją było uzyskanie dla skarżącej pomocy w formie nieodpłatnych usług opiekuńczych na dłuższy okres. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że tak zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Organy z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nie podjęły wszelkich możliwych czynności celem dokładnego ustalenia treści wniosku strony i w konsekwencji rozpatrzenia sprawy. W działaniach organów orzekających zabrakło wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i dokonania na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału oceny (art. 80 k.p.a.), tj. treści wniosku strony i czy istnieją - na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. - przesłanki do wydania decyzji pozytywnej, zgodnej z treścią żądania. Jednocześnie Sąd zauważa, że organy w świetle art. 50 ust. 3 u.p.s. prawidłowo ustaliły zakres ewentualnie świadczonych usług opiekuńczych stronie, mając na względzie jej stan zdrowotny, wiek, a także okoliczność samotnego jej zamieszkiwania. Wątpliwości Sądu nie budzi również okoliczność uznania, że skarżąca nie kwalifikowała się do przyznania jej pomocy w formie usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.s., jako że posiadając zstępnych (córki i wnuki) nie jest osobą samotną w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.p.s. Reasumując, z uwagi na wykazane naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 § 1 p.p.s.a uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobowiązany będzie ustalić treść żądania strony i w świetle art. 50 ust. 2, 3 i 5 u.p.s. oraz § 2 i 3 i załącznika do uchwały rozważyć, czy istnieje możliwość przyznania skarżącej pomocy w formie nieodpłatnych częściowo lub częściowo usług opiekuńczych na dłuższy okres, ewentualnie przyznania ich, jeśli taka będzie wola strony, odpłatnie.