II SA/Po 1168/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi B. K. i A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę (...) zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) lipca 2011 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) nakazał inwestorowi – A. K., rozbiórkę samowolnie pobudowanego budynku garażowego położonego w m. G. na działce nr (...), gm. C. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, iż w dniu (...) marca 2011 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kaliszu przeprowadzili kontrolę wykonywanej przez A. K. budowy budynku garażowego na położonego w m. G. na działce nr (...), gm. C. Podczas dokonywanych czynności ustalono, że inwestor od 2006 r. prowadzi roboty budowlane przy budowie budynku garażowego o wymiarach 11,50 x 6,50 m i wysokości od 2,25 m do 4,40 m. Budynek został posadowiony na fundamencie betonowym, ściany wykonano z pustaków żużlowych typu "Alfa" oraz płyt ogrodzeniowych prefabrykowanych, natomiast dach jest konstrukcji drewnianej, krytej blachodachówką. Do zakończenia budowy pozostało inwestorowi wykonanie posadzki betonowej wewnętrznej, elewacji zewnętrznej, obróbek blacharskich do odprowadzenia wód deszczowych oraz wykonanie utwardzonego dojścia pieszego i dojazdu. Wobec nie przedstawienia przez inwestora dokumentów potwierdzających legalność wybudowanego budynku garażowego organ, w dniu (...) marca 2011 r. wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej budowy budynku garażowego. W trakcie postępowania organ ustalił, iż dla przedmiotowego budynku nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę (pismo Starostwa Powiatowego w K. z dnia (...) kwietnia 2011 r.), natomiast w dniu (...) marca 2011 r. B. i A. K. zwrócili się do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (pismo Wójta Gminy C. z dnia (...) kwietnia 2011 r.). Podczas kolejnej, dokonanej w dniu (...) kwietnia 2011 r. kontroli inwestor – A. K., oświadczył, że rozpoczął budowlę budynku garażowego w 2006 r., lecz dopiero w 2011 r. podjął działania zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Okoliczność powyższa wskazuje, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu budynku garażowego bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na względzie organ, postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2011 r., na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego do dnia 17 czerwca 2011 r. Wobec ich nie doręczenie w wyznaczonym terminie należało orzec o konieczności rozbiórki przedmiotowego garażu. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i B. K. wskazując, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, mających miejsce na terenie budowy domu jednorodzinnego, a więc obiekt, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 24 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podnieśli, że zamierzają wystąpić o dokumenty niezbędne dla zaadaptowania obiektu na garaż. Równocześnie podniesiono, iż nie przedstawiono wymaganych w postanowieniu z dnia (...) kwietnia 2011 r. dokumentów z uwagi na wysokość opłaty legalizacyjnej, która zdaniem skarżącego jest zbyt wysoka i przewyższa ich możliwości finansowe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) października 2011 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2011 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, iż jak wynika z ustaleń kontroli nieruchomości nr (...) oraz z odwołania, przedmiotowy budynek inwestor wykonał w 2006 r. w związku z budową domu jednorodzinnego jako zaplecze budowy do składowania materiałów i narzędzi budowlanych. Budynek ma 73,6 m2 powierzchni zabudowy. Budynek powyższy nie może jednak zostać zakwalifikowany jako obiekt przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, gdyż obiekt powyższy powinien być rozebrany najpóźniej z dniem ukończenia robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy A. i B. K. zawiadomili o zakończeniu budowy domu jednorodzinnego w dniu (...) sierpnia 2011 r., jednakże podczas przeprowadzonej w dniu (...) września 2011 r. kontroli nieruchomości nr ewid. (...) w m. G. ustalono, iż przedmiotowy budynek nie został rozebrany. Równocześnie z treści decyzji Starosty K. nr (...) z dnia (...) maja 2006 r. oraz decyzji Starosty K. z dnia (...) marca 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości nr (...) w m. G., gm. C. nie wynika, aby zaplanowano istnienie w trakcie budowy budynku mieszkalnego obiektu przeznaczanego do czasowego użytkowania jako zaplecze budowy. W przedmiotowej sytuacji inwestorzy wybudowali więc nowy obiekt, odrębny od budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jak wynika z akt sprawy w dokumentacji projektowej przedmiotowej inwestycji nie przewidziano wykonania powyższych robót budowlanych. Tym samym budowa budynku garażowego stanowi odrębne zamierzenie inwestycyjne, na realizację którego inwestorzy powinni uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższe potwierdza fakt, iż B. i A. K. wystąpili w dniu (...) marca 2011 r. do Wójta Gminy C. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku garażowego na dwa stanowiska o pow. zabudowy do 75m2., a decyzję powyższą uzyskali w dniu (...) kwietnia 2011 r. Tym samym uznać należało, iż organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Stąd też, wobec nie dostarczenia wymaganych, postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2011 r., dokumentów organ prawidłowo wydał decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przy czym nakaz powyższy skierowano do inwestora. W dalszej części decyzji wskazano, iż nałożenie opłaty legalizacyjnej stanowi jeden z etapów postępowania legalizacyjnego, przy czym inwestor nie ma bezwzględnego obowiązku jej uiszczania gdyż jej nieuiszczenie oznacza jedynie rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej. Organ wskazał również, iż obowiązujące przepisy przewidują możliwość jej rozłożenia na raty, przy czym organem właściwym jest Wojewoda. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli B. K. i A. K. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia art. 29 ust. 1 pkt. 24 oraz art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 7 i 107 § 3 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stany faktycznego sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżących. W treści skargi podtrzymano zarzuty zawarte w odwołaniu, iż przedmiotowy budynek stanowił obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, mających miejsce na terenie budowy, a więc obiekt, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 24 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżących fakt ten potwierdza zarówno dokonana w dniu (...) marca 2011 r. kontrola nieruchomości, podczas której stwierdzono, iż w obiekcie tym znajdują się materiały budowlane i narzędzia oraz przytoczone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym kontrolowany obiekt nie wymagał wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co przesądza, iż wadliwe było zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć nie z przyczyn w niej zawartych. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2011 r., którą nakazano A. K., rozbiórkę samowolnie pobudowanego budynku garażowego położonego w m. G. na działce nr (...), gm. C. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, iż na działce nr (...) położonej w G., gm. C. wybudowano obiekt budowlany o wymiarach 11,50 x 6,50 m i wysokości od 2,25 m do 4,40 m. Budynek został posadowiony na fundamencie betonowym, ściany wykonano z pustaków żużlowych typu "Alfa" oraz płyt ogrodzeniowych prefabrykowanych, natomiast dach jest konstrukcji drewnianej, krytej blachodachówką. Okoliczność powyższą potwierdzają protokoły kontroli z dnia (...) marca 2011 r., (...) kwietnia 2011 r. oraz (...) września 2011 r., jak również sami skarżący. Zdaniem organów prowadzących postępowanie, przedmiotowy budynek musi zostać zakwalifikowany jako garaż, dla budowy którego konieczne było uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący nie zgadzają się z powyższym stanowiskiem konsekwentnie podnosząc, iż przedmiotowy budynek stanowi obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, dla wybudowania którego nie było niezbędne uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 24 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. W ocenie Sądu zakwalifikowanie danego obiektu, jako obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych uzależnione jest od podjęcia ustaleń, że przedmiotowy budynek jest ściśle związany z prowadzonymi, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, pracami budowlanymi. Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1314/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, obiekt tymczasowy, w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane musi być funkcjonalnie powiązany z konkretną budową, co do której inwestor posiada pozwolenie na budowę, stanowiąc zaplecze tej budowy. To właśnie więź funkcjonalna łącząca obiekt tymczasowy ze wznoszonym obiektem budowlanym przesądza o braku konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza ona również, że budynek musi być przeznaczony wyłącznie do użytkowania związanego z prowadzonymi pracami. Równocześnie z powołanego powyżej związku funkcjonalnego wynika obowiązek rozbiórki obiektu w momencie ukończenia prac budowlanych. Przesądza o tym cecha tymczasowości, o jakiej mowa w omawianym przepisie oznaczająca, iż obowiązkiem inwestora jest rozebranie przedmiotowego obiektu najpóźniej w momencie ukończenia prac budowlanych. Konsekwentnie nie jest również możliwe jego późniejsze ewentualne zalegalizowanie, już jako innego obiektu budowlanego. W momencie zakończenia prowadzenia robót budowlanych, obiekt tymczasowy, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane traci charakter obiektu tymczasowego, przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych W ocenie Sądu stan faktyczny w tej sprawie nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, iż wybudowany obiekt stanowi obiekt przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę. Ustalenia poczynione przez organy nie dają bowiem podstawy do przyjęcia, iż wybudowany dodatkowy obiekt był przeznaczonym do rozbiórki po zakończeniu robót budowlanych. Po pierwsze mieć należy na względzie, że przedmiotowy budynek został posadowiony na fundamencie betonowym (został więc trwale połączony z gruntem), jego ściany wykonano z pustaków żużlowych typu "Alfa" oraz płyt ogrodzeniowych prefabrykowanych, natomiast dach jest konstrukcji drewnianej, krytej blachodachówką. Tak wybudowany obiekt budowlany niewątpliwie nie ma charakteru obiektu tymczasowego, który został wniesiony wyłącznie w celu czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Jego konstrukcja wskazuje, iż jest to obiekt trwały, który miał być użytkowany już po zakończeniu budowy. Fakt, iż do zakończenia budowy przedmiotowego obiektu pozostało inwestorowi wykonanie posadzki betonowej wewnętrznej oraz elewacji zewnętrznej, jak również drobne prace wykończeniowe takie jak obróbka blacharska do odprowadzenia wód deszczowych oraz wykonanie utwardzonego dojścia pieszego i dojazdu, nie powoduje zmiany charakteru przedmiotowego budynku, który posiada wszelkie cechy budynku trwałego, przeznaczonego do stałego użytku. Po drugie, jak zasadnie wywodzi organ drugiej instancji, przeprowadzone w dniu (...) września 2011 r. czynności kontrolne ujawniły, iż pomimo, że skarżący ukończyli już prace związane z prowadzoną budową, to przedmiotowy obiekt nie został rozebrany. W ocenie Sądu nie bez znaczenia pozostaje, iż skarżący nie tylko nie rozebrali przedmiotowego obiektu, ale również podjęli starania w celu jego zalegalizowania. Działanie powyższe wskazuje, iż zamiarem skarżących nie było rozebranie przedmiotowego obiektu, lecz dalsze korzystanie z niego. W ocenie Sądu późniejsze odstąpienie od podjętego zamiaru, tłumaczone nieuchronnością nałożenia opłaty legalizacyjnej, nie zmienia pierwotnego zamiaru skarżących, jakim była budowa obiektu garażowego. Zasadnie więc organy administracji publicznej wywiodły, iż w przedmiotowej sprawie inwestorzy wybudowali nowy obiekt, odrębny od budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Równocześnie, wobec braku uprzedniego uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę organy prawidłowo dostrzegły konieczność prowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o treść art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wątpliwości Sądu budzi jednakże brak wyczerpujących ustaleń dotyczących osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku rozbiórki. Jako adresata zaskarżonej decyzji wskazano A. K., który przedstawił się jako inwestor podczas trwania pierwszej kontroli przedmiotowego budynku w dniu (...) kwietnia 2011 r. Zgodnie z art. 52 prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, wydanej w trybie art.48 tegoż prawa. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego winien być obciążony inwestor, mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący trwały zarząd( por. wyrok NSA w W-wie z dnia 27 marca 2007r. sygn akt II OSK 522/06). W orzecznictwie sądów administracyjnych inwestorem jest nie tylko podmiot, który podejmuje się budowy w aspekcie faktycznym (jest wykonawcą tych robót), ale też osoba bez której woli i aktywności proces budowlany nie mógłby się rozpocząć i być kontynuowany, który roboty budowlane inicjuje i finansuje (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 607/11, LEX 993351). Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie zostało w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnione, czy za inwestora mogła zostać uznana również żona skarżącego. Jest to o tyle istotne, iż w świetle decyzji o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego, posadowionego na tej samej posesji co sporny obiekt inwestorami obiektu mieszkalnego byli oboje małżonkowie. Wątpliwym w tej sytuacji wydaje się, by inwestorem drugiego budynku, położonego na tej samej działce był jeden z nich. Podkreślenia wymaga, że oboje małżonkowie wystąpili z wnioskiem i uzyskali decyzję o warunkach zabudowy na będący przedmiotem niniejszego postępowania obiekt. W złożonej do tut. Sądu skardze wywiedli również, że w związku z prowadzoną budową domu jednorodzinnego zmuszeni byli postawić na tej samej działce budynek gospodarczy, który składa się ze ścian i zadaszenia, nie posiada posadzki. W budynku tym składowali narzędzia i materiały budowlane, służące do budowy domu jednorodzinnego. W tej sytuacji , podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż rozstrzygając przedmiotową sprawę organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie pomimo niedostatecznego zgromadzenia materiału dowodowego i niewyjaśnienia kto jest inwestorem kontrolowanego obiektu budowlanego. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy obowiązany jest wyjaśnić ponad wszelką wątpliwość, czy inwestorem są oboje małżonkowie, czy tylko jedno z nich i w zależności od wyników ustaleń orzec. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.