II SA/Po 1169/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Maria Kwiecińska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2005r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu z zakresu nadzoru sanitarnego I Uchyla zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...]. II Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Kwiecińska /-/ M. Kosewska /-/ B. Sokołowska Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] roku, znak [...], na podstawie art. 27 ust 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Powiatowej Inspekcji Sanitarnej ( tekst jednolity Dz.U. Nr 90 poz. 575 z 1998 roku ze zm.), § 326 rozporządzenia Ministerstwa Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 z 2002 roku), § 5 rozporządzenia Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 roku w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach, przeznaczonych na pobyt ludzi (M.P. Nr 19 poz. 231 z 1996 roku) zobowiązał Urząd Gminy K. do obniżenia poziomu dźwięku przenikającego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] z kotłowni usytuowanej pod w/w mieszkaniem poniżej dopuszczalnej wartości poziomu dźwięku określonej w Polskiej Normie do dnia 15 marca 2003 roku oraz do przedłożenia aktualnych badań poziomu dźwięku w w/w lokalu do dnia 31 marca 2003 roku. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wyniki pomiarów poziomu dźwięku przeprowadzonych w dniu 9 grudnia 2002 roku w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w R. wykazały, że przenikający do mieszkania, z osiedlowej kotłowni usytuowanej w pomieszczeniach piwnicznych pod w/w mieszkaniem, poziom hałasu w trakcie pracy dwóch kotłów (CO i CW) przekracza dopuszczalną normę w porze nocnej od 8 do 16 dB (A), co stanowi od 32 % - 44 % przekroczenia normy. Całonocna eksploatacja kotłów powoduje przenikanie hałasu do w/w mieszkania i stwarza zagrożenie dla zdrowia mieszkańców. Ustalono, że przyczyną ponadnormatywnego hałasu są urządzenia kotłowni, które stanowią własność Gminy K. Właściciel ma natomiast obowiązek dbałości o prawidłowy stan techniczny urządzeń. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina K. podnosząc, że wyniki pomiarów hałasu wykonanych w dniu 9 grudnia 2002 roku określają jedynie ogólny poziom hałasu występujący w mieszkaniu nr 2 usytuowanym nad kotłownią gazową przy ul. [...] w R., bez uwzględnienia "tła" akustycznego (hałas pochodzący z innych źródeł m.in. droga krajowa [...], teren osiedla, sąsiednie mieszkania). Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] roku – [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa oraz § 326 ust. 1 rozporządzenia Ministerstwa Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swe stanowisko organ odwoławczy podał, że przeprowadził w dniu 27 marca 2003 roku badania hałasu w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul [...] podczas pracy obu kotłów przy maksymalnym ich obciążeniu i jednocześnie wykonał pomiary tła akustycznego, o czym powiadomił strony. Organ II instancji podkreślił, że obowiązująca norma - PN-87/B-02151/02 dla pory nocnej dopuszcza hałas nie przekraczający 25 dB (A), a uzyskane wyniki badań wykazały, że występujące podczas pracy kotłowni poziomy hałasu przekraczają normę od 5 dB (A) do 6 dB (A) tj. w granicach od 20 % - 24 % dopuszczalnej normy i są przyczyną problemów zdrowotnych mieszkańców tego lokalu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu Gmina K. podniosła, że ograny sanitarne obu instancji powołały się w swych decyzjach na § 326 rozporządzenia Ministerstwa Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a właścicielem budynku, w którym znajdują się urządzenia techniczne kotłowni jest Wspólnota Mieszkaniowa bloku nr [...]. W tej sytuacji, zdaniem Gminy, adresatem decyzji winna być Wspólnota Mieszkaniowa tego bloku, albowiem w jej gestii pozostaje przystosowanie pomieszczeń kotłowni do warunków pracy umieszczonych tam urządzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, choć z innych przyczyn niż wskazała skarżąca. Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa zainicjowana wniesieniem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Powiatowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz.U. Nr 90 poz. 575 z 1998 roku ze zm.) w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych państwowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Bezspornym jest w przedmiotowej sprawie, że urządzenia kotłowni stanowiące własność Gminy K., a znajdujące się w pomieszczeniach piwnicznych budynku przy ul. [...] w R. będącego własnością Wspólnoty Mieszkaniowej bloku nr [...] są źródłem hałasu. Hałas ten przenika do mieszkania A. S. położonego bezpośrednio nad kotłownią powodując zagrożenie dla mieszkających w nim ludzi. Pomiary poziomu hałasu przeprowadzone ponownie w dniu 28 marca 2003 roku wykazały, iż przekraczają one dopuszczalną normę w porze nocnej od 5 dB (A) do 6 dB (A), co stanowi od 20 do 24 procent przekroczenia Polskiej Normy PN-87/B-02151/02. W odwołaniu od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego Gmina K. zarzuciła, że pomiary hałasu wykonane dnia 9 grudnia 2002 roku nie zawierały tła akustycznego. Dopiero zaś w skardze skarżąca podniosła, że adresatem decyzji winna być Wspólnota Mieszkaniowa bloku nr [...] przy ul. [...] jako właściciel budynku, w którym mieści się kotłownia. W ocenie Sądu powyższe twierdzenie nie ma żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym zebranym w sprawie, z którego jednoznacznie wynika, że to automatyczna praca urządzeń kotłowni jest przyczyną hałasu a ich właścicielem w dacie wydania decyzji była Gmina K.. W myśl art. 140 k.c. właściciel, w granicach określanych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, może korzystać z rzeczy zgodnie z społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Na właścicielu więc, jak słusznie wskazały organy administracji publicznej obu instancji, ciąży obowiązek dbałości o rzecz ( tu o prawidłowy stan techniczny urządzeń - kotłów CW i CO), który nie powodowałby negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi. Niezależnie jednak od oceny niniejszej sprawy pod tym kątem Sąd stwierdził w działaniu organów sanitarnych I i II instancji istotne naruszenie o charakterze procesowym – przepisu art. 10 § 1 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstępstwo od wyrażonej powyżej zasady wysłuchania stron może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy załatwienie danej sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną ( art. 10 § 2 kpa). Zgodnie z poglądem utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie prawo strony do zajęcia stanowiska wobec całości zebranych w sprawie dowodów i żądań koreluje z kategorycznym obowiązkiem leżącym po stronie organu prowadzącego postępowanie i polegającym na konieczności pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia oraz na wstrzymaniu się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia tego oświadczenia. Termin zakreślony stronie do zapoznania się z dowodami winien być przy tym terminem realnym, umożliwiającym danie stronie odpowiedniego czasu do ustosunkowania się do tegoż materiału dowodowego. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu pouczenia strony przez organ o przysługującym jej prawie stanowi, zatem o naruszeniu przez ten organ obowiązku ustalonego w art. 10 § 1 kpa (zob. m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 84-86, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Kraków 2005, s 163-164 i R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005, s 56-57 oraz wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., sygn. II S.A. 1095/00, LEX nr 5344, wyrok NSA z 6 października 2000 r., V SA 316/00, LEX nr 50116 i wyrok NSA z 10 grudnia 1997 r., sygn. I SA/Gd 409/96, Biuletyn Skarbowy 1998/2/16). Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest przy tym uznawane za kwalifikowaną wadę procesową, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania – określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa – i to niezależnie od tego, czy takie naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu stwierdzić nie można. Ta okoliczność ma charakter formalny w tym sensie, iż sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód wznowienia. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie żąda bowiem stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony, czy stwierdzenia, iż udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2005, s. 647 oraz wyrok NSA z 1 lipca 1997 r., sygn. IV SA 595/99, LEX nr 47888 i wyrok NSA z 26 stycznia 1999 roku – sygn. III SA/Po 979/98, LEX nr 39458). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny swą decyzję z dnia [...] r. adresowaną do Gminy K. doręczył również, między innymi Wspólnocie Mieszkaniowej – R., ul [...] – według Sądu prawidłowo uznając ją za uczestnika postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził jednak brak dowodów na okoliczność pouczenia stron o ich prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ II instancji natomiast informując o prawie zapoznania się z aktami sprawy, ustosunkowania się do zebranego materiału, zgłoszenia wniosków dowodowych w terminie 7 dni (pismo z dnia 31 marca 2003 roku- k. 9 akt administracyjnych, II tom) pominął Wspólnotę Mieszkaniową. Nie przesłał jej również odpisu swej decyzji z dnia 10 kwietnia 2003 roku. Żadna osoba uprawniona do reprezentowania Wspólnoty nie była też obecna w trakcie pomiarów hałasu w dniu 28 marca 2003 r., albowiem Zarząd Wspólnoty nie został o nich powiadomiony. Jednocześnie, w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie wypowiedział się na temat braku zasadności udziału Wspólnoty Mieszkaniowej bloku nr [...], jako właściciela budynku (pomieszczeń, w których mieszczą się urządzenia kotłowni), w toczącym się postępowaniu, choć tak jak i organ I instancji wskazał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia § 326 ust. 1 rozporządzenia Ministerstwa Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690).Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie przedstawił swego stanowiska w tej kwestii. Należy też podkreślić, że z materiału zebranego w sprawie nie wynika w sposób kategoryczny, jakie działania powinna podjąć Gmina K., aby skutecznie obniżyć poziom hałasu, tak by nie przekraczał obowiązującej normy. W szczególności czy wystarczy modernizacja urządzeń, czy konieczna jest ich wymiana na nowe z nowoczesnymi rozwiązaniami technicznymi, czy wreszcie niezbędne są zmiany w pomieszczeniach kotłowni (np. dodatkowa izolacja akustyczna, ustawienie przegród pochłaniających hałas czy przebudowa tych pomieszczeń)., co będzie wymagało zgody właściciela budynku. Wobec powyższych rozważań Sąd, nie rozstrzygając o faktycznym wpływie stwierdzonego naruszenia art. 10 § 1 kpa na treść podjętych decyzji, skoro naruszono prawo stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 pkt 1 kpa, uchylił decyzje obu organów sanitarnych orzekając na podstawie art 145 § 1 pkt 1b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono natomiast w oparciu o art. 152 cytowanej ustawy – jak w punkcie 2 wyroku. /-/ M. Kwiecińska /-/ M. Kosewska /-/ B. Sokołowska M.N.