II SA/Po 1172/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A" z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] (nr sprawy [...]) Prezydent Miasta P. po rozpatrzeniu wniosku "A." [...] Spółka komandytowa w T. P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednego budynku handlowo-usługowego, czterech budynków biurowo-handlowo-usługowych oraz jednego budynku biurowo-socjalnego z wbudowanymi garażami podziemnymi, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...],[...] arkusz [...] obręb P. oraz [...],[...] arkusz [...] obręb S. przy ul. S. S. [...] w P.. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. C. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], reprezentowany przez radcę prawnego M. O. podnosząc, iż ilość potencjalnych użytkowników oraz klientów planowanego zespołu budynków pociągnie za sobą wzmożony ruch pojazdów i stanowi zagrożenie dla ujęcia wody znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, dla którego została utworzono bezpośrednia strefa ochronna. Zdaniem strony istniejące uzbrojenie wodociągowe oraz kanalizacyjno-sanitarne jest nadal niewystarczające dla przewidzianego zespołu budynków. Strona podniosła, iż w jej ocenie rozmiar inwestycji i ilość ścieków, które będą wytwarzane wymaga wybudowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwego inspektora ochrony środowiska. Jednakże opinia taka z uwagi na bliskość ujęcia wody nie może być pozytywna. Ponadto strona podniosła, iż usytuowanie na przedmiotowej nieruchomości zbiornika bezodpływowego jest niedopuszczalne ze względu na brzmienie § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem nie dopuszcza się stosowania bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. Decyzją z dnia 18 października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej oznaczenia jako inwestora "A." sp. z o.o. ul. S., [...] T. P. i orzekło, że inwestorem jest "A." [...] sp. k. ul. S., [...] T. P.. W pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w sposób szczegółowy dokonał analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami. Planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu oraz sposobu użytkowania istniejących obiektów. Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa oraz mieszkalna wielorodzinna. Średni procent zabudowy działek wynosi 21,0% i zawiera się w granicach od 3,3% do 50,4%. Budynki posiadają wysokość maksymalnie 7 kondygnacji nadziemnych - do maksymalnie 24,0 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 37,0 m i zawiera się w granicach od 6,0 m do 108,0 m. W obszarze analizowanym przeważają budynki o dachach płaskich. Kolegium uznało, iż wbrew twierdzeniom skarżącego ruch pojazdów oraz ilość miejsc parkingowych nie stanowią zagrożenia dla ujęcia wody - świadczy o tym nie tylko fakt, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest wymienione jako mogące zagrażać środowisku ale również fakt, iż znacznie bliżej ujęć wody znajdują się osiedla mieszkaniowe. Przedsięwzięcie nie jest wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ani w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego w ocenie Kolegium słusznie nie nałożono na inwestora obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej ani przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Gospodarka odpadami odbywać się powinna na ogólnych zasadach określonych przepisami ustawy o odpadach. Ustanowienie strefy ochronnej w decyzji z dnia [...] 2001 r. ([...]) zostało ograniczone jedynie do terenu o pow. 0,1 ha i to wydzielonego ogrodzeniem z siatki drucianej. Tym samym planowana inwestycja nie stwarza zagrożenia dla tej strefy. Organ stwierdził także, że zgodność planowanej inwestycji z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, będzie badana dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, a nie na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto dostępność wszelkich mediów, wbrew twierdzeniom skarżącego, została zagwarantowana przez dostawców. Ponieważ teren nie jest obszarem chronionym dlatego istnieje możliwość wybudowania zbiorników bezodpływowych. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik A. C. powtórzył zarzuty i argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazując na zagrożenie jakie stwarza przedmiotowa inwestycja wobec pobliskiego ujęcia wody, a także pobliskiego strumyka W. oraz zbiornika retencyjnego. Zdaniem strony skarżącej, naruszone przepisy rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, są przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zarzucono naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 2 lutego 2012 r. pełnomocnik "A." [...] spółka komandytowa wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Zadaniem uczestnika postępowania organy obu instancji dokładnie wyjaśniły stan spraw i zebrały kompletny materiał do rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto podniesiono, iż przepisy rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, znajdą zastosowanie na etapie wydania pozwolenia na budowę, a nie na etapie ustalenia warunków zabudowy. Uczestnik postępowania podniósł także, iż od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest strefy ochronnej na którą powołuje się skarżący. W pozwoleniu wodnoprawnym z 20 października 2005 r. nie została ustanowiona strefa ochronna dla przedmiotowego ujęcia wody. W piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał swojej dotychczasowe zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy również zaznaczyć, że stosownie do treści z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należało uchylić zaskarżoną decyzję, chociaż nie z powodów podniesionych w skardze. Doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania odwoławczego – art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Należy wskazać, że postępowanie przed organem odwoławczym składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy wyjaśniającej i fazy wydawania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (patrz. A. Wróbel i M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego" opubl LEX/el. 2012, komentarz do art. 134). Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie winno być wniesione w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużany ani skracany przez organ administracji publicznej. Jest terminem procesowym obliczanym według przepisów kodeksu oraz terminem zawitym, którego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. W konsekwencji, decyzja, co do której strona uchybiła termin do wniesienia odwołania i nie przywrócono jej terminu, korzysta z tzw. domniemania mocy obowiązującej, a to oznacza, że sprawa nią rozstrzygnięta nie może być co do zasady ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Dlatego też podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza, jak już wyżej wskazano, postępowanie wstępne, w trakcie którego organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie m.in. czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu. Przeprowadzenie wspomnianych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, a tylko postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 kpa. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w swojej decyzji stwierdził, iż odwołanie A. C. zostało wniesione w terminie, jednakże w ocenie Sądu, takie stwierdzenie jest przedwczesne, gdyż nie znajduje potwierdzenia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Wątpliwości Sądu nie budzi data złożenia odwołania przez pełnomocnika A. C. – r.pr. M. O. Z załączonej do odwołania koperty (karta nr 6 akt administracyjnych organu II instancji) wynika bowiem, iż zostało one nadane w urzędzie pocztowym w dniu 18 sierpnia 2011 r. (w dniu 19 sierpnia dowołanie wpłynęło do organu I instancji). Natomiast z załączonego do akt organu I instancji zwrotnego potwierdzenia doręczenia A. C. decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. nr ([...]) wynika, iż decyzja ta został doręczona w dniu [...] 2011 r. Gdyby zatem przyjąć, iż decyzja organu I instancji została doręczona A. C. w dniu 3 sierpnia 2011 r., to jego odwołanie złożone w dniu 18 sierpnia 2011 r. należałoby uznać za złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia (termin ten upłynąłby w dniu 17 sierpnia 2011 r.) co obligowałoby organ odwoławczy, wobec braku wniosku o przywrócenie terminu do wniesiona odwołania, do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jednakże należy zauważyć, iż ze wspomnianego zwrotnego potwierdzenia doręczenia A. C. decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r., nie wynika jednoznacznie, komu została doręczona decyzja i czy doręczenie to było skuteczne. Na zwrotnym potwierdzeniu doręczenia widnieje bowiem nieczytelny podpis osoby odbierającej w dniu 3 sierpnia 2011 r. przesyłkę zawierającą decyzję organu I instancji. Brakuje także wyraźnej adnotacji czy osoba ta była osobą uprawnioną do jej odbioru w imieniu A. C.. Z mało czytelnej adnotacji widniejącej na potwierdzeniu doręczenia wynika, iż osoba ta była prawdopodobnie pracownikiem ochrony. Na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie można zatem ustalić kiedy i czy w ogóle decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. została skutecznie doręczona A. C.. Stwierdzenie ograniu odwoławczego, iż odwołanie zostało wniesione w terminie należy uznać za przedwczesne, niepoprzedzone należytym wyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących doręczenia stronie decyzji I instancji. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie art. 7 i 77 kpa bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wobec istnienia wątpliwości co prawidłowości doręczenia stronie decyzji organu I instancji oraz wniesienia odwołania w terminie, nie poczynił żadnych wyjaśnień w tej sprawie. Ponieważ stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zważyć należy, iż rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 §1 pkt 2 kpa), oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 §1 kpa). Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien przeprowadzić czynności zmierzające do ustalenia kiedy i czy w ogóle doszło do prawidłowego doręczenia A. C. decyzji organu I instancji oraz czy jego odwołanie zostało wniesione w terminie o którym mowa w art. 129 § 2 kpa. Szczególnie istotne jest ustalenie czy osoba, która odebrała adresowaną do A. C. przesyłkę zawierającą decyzję Prezydenta Miasta P. była uprawniona do jej odbioru i czy doręczenie w dniu 3 sierpnia 2011 r. było skuteczne w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W tym celu organ powinien zwrócić się do Poczty Polskiej oraz A. C. o wyjaśnienia okoliczności doręczenia mu decyzji organu I instancji. W zależności od wyników tych ustaleń organ odwoławczy winien wydać postanowienie na podstawie art. 134 kpa bądź rozpoznać odwołanie merytorycznie. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. z 2002 r., nr 163, poz.1349). W pkt III wyroku Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 152 p.p.s.a.