II SA/Po 1173/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wymiany prawa jazdy; oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2017 roku o numerze [...] Starosta Ś., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej K.p.a. oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami ( tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 627 ze zm.) dalej u.k.p., § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 roku w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. poz. 231 ze zm.) dalej rozporządzenie, po rozpatrzeniu sprawy P. M. dotyczącej ubiegania się o wymianę prawa jazdy kategorii A, B, C, BE, CE, T odmówił wymiany uprawnienia kategorii A, B, C, BE, CE, T. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał, iż P. M. złożył w dniu 29 marca 2017 roku wniosek o wymianę prawa jazdy kategorii A, B, C, BE, CE, T, powołując się na zapisy § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami i wnosząc o wydanie prawa jazdy kategorii A, B, T z terminem ważności - bezterminowo. Starosta Ś., powołał się na treść § 29 ust. 1 powyższego rozporządzenia, który stanowi, iż w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, w których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo i wskazał że w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami tj. 19 stycznia 2013 r. P. M. posiadał terminowe prawo jazdy w zakresie wszystkich posiadanych kategorii, a co za tym idzie nie spełniał zapisów powołanego przepisu, uprawniających do wydania prawa jazdy bezterminowo. Od wyżej wymienionej decyzji Starosty Średzkiego P. M. wniósł odwołanie, zaskarżając ją w części dotyczącej odmowy przywrócenia uprawnień bezterminowych kategorii A, B i T, jako sprzecznej z § 29 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa i z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, iż na dzień 19 stycznia 2013 r. miał wydane ograniczenie lekarskie jedynie do kategorii C, CE w związku z pogarszającą się ostrością jego wzroku. Stąd za bezpodstawne uznaje on rozciągniecie ograniczenia terminowej ważności prawa jazdy na kategorie A, B, T. Wymiany kolejnych praw jazdy wiążą się bowiem dla niego z koniecznością ponoszenia kolejnych wydatków. Decyzją z dnia [...] 2017 r. o numerze [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując złożone przez P. M. odwołanie i działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w części orzekającej o odmowie wymiany uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B, T. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącego w jego sytuacji nie można mówić o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami, bowiem nie doszło do ich cofnięcia, stąd odwołanie rozpatrywano pod kątem wprowadzenia do prawa jazdy wpisu świadczącego o bezterminowo ważnych uprawnieniach w miejsce obecnego wpisu ograniczonego terminem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż P. M. ubiegał się o wydanie nowego prawa jazdy na podstawie art. 18 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, ponieważ jego zdaniem nastąpiła zmiana w zakresie terminów ważności kategorii A, B, T. Przyczyną zmiany według wnioskodawcy jest norma zawarta w § 29 ust. 1 rozporządzenia. W przekonaniu Kolegium, zmiana stanu prawnego nie jest równoznaczna ze zmianą stanu faktycznego, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.k.p. Ponadto Kolegium podkreśliło, że na gruncie ustawy o kierujących pojazdami zasadą jest ograniczanie ważności praw jazdy terminem. Wymóg ustanowienia terminów ważności pierwotnie znalazł się w art. 7 ust. 2 dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 roku w sprawie wydawania praw jazdy. Ustawa o kierujących implementowała go do polskiego porządku prawnego z dniem 19 stycznia 2013 roku. Istotne jest brzmienie § 29 ust. 1 rozporządzenia, które zdaniem organu należy wykładać w ten sposób, że do otrzymania wpisu kategorii bez czasowego ograniczenia jej ważności uprawnione są osoby, które jednocześnie: w dacie wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami posiadały uprawnienia do kierowania pojazdami danej kategorii oraz uprawnienia te w tym dniu nie były ograniczone datą wskazaną w orzeczeniu lekarskim lub psychologicznym. Przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady wynikającej z art. 13 u.k.p, a mianowicie że o terminie ważności prawa jazdy decyduje przepis ustawy albo orzeczenie lekarskie. Z kolei skarżący uzyskał uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A, B, T w dniu 10 maja 1988 r. i posiadał je w dniu 19 stycznia 2013 r., aczkolwiek w prawie jazdy o numerze [...] jako termin ważności uprawnień wpisano datę [...] 2013 r., co powodowane było orzeczeniem lekarskim numer [...]. To orzeczenie lekarskie ograniczało terminem wszystkie kategorie uprawnień, które uzyskała strona. Powoduje to zatem, że w dniu 19 stycznia 2013 r. skarżący nie był osobą, która posiadała uprawnienia nie ograniczone datą wskazaną w orzeczeniu lekarskim. Wobec tego nie mógł w sprawie znaleźć zastosowania wyjątek przewidziany w § 29 ust. 1 rozporządzenia. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. M., wnosząc o uchylenie zarówno decyzji organu II instancji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie odmowy przywrócenia mu uprawnień bezterminowych kategorii A, B, T. Zaskarżonej decyzji zarzucił sprzeczność z art. 3 Kodeksu Cywilnego statuującego ochronę praw nabytych. Ponadto wskazał, iż obie decyzje są sprzeczne z § 29 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, jak i bezprawne, gdyż przywołane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisy Parlamentu Europejskiego wdrożone zostały po złamaniu zapisów Konstytucji RP z 1997 r. i nie mogą być stosowane. W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie powołał się na fakt, iż prawo jazdy w zakresie kategorii A, B, T uzyskał 10 maja 1988 r. jako bezterminowe. Z kolei w zakresie kategorii C i CE uzyskał je z ograniczeniem lekarskim do pięciu lat. Jego zdaniem na podstawie § 31 rozporządzenia prawodawca wskazał termin wejścia w życie przepisów regulujących tryb wydawania praw jazdy na dzień 25 lutego 2016 r., a zatem nieprawidłowe było ustalenie przez organ jako terminu wejścia w życie powołanego przepisu na dzień 19 stycznia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu zajętego stanowiska wskazano, iż właściwym dla rozstrzygnięcia sprawy był dzień wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (§ 2 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 139 ustawy o kierujących pojazdami), to jest data 19 stycznia 2013 roku, a skoro w dniu 19 stycznia 2013 roku data ważności uprawnień była ograniczona orzeczeniem lekarskim, nie mógł znaleźć zastosowania § 29 ust. 1 rozporządzenia. Organ podniósł również, że nie jest uprawniony do badania konstytucyjności przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sądy administracyjne dokonują kontroli legalności działań administracji publicznej, zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) p.p.s.a.), poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Badając obie zaskarżone decyzje administracyjne według kryteriów przewidzianych w p.p.s.a Sąd stwierdził, że niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż organy administracyjne obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny w sprawie, jak i poprawnie odniosły do niego przepisy prawa materialnego, stosując właściwą jego wykładnię. W sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, iż P. M. uzyskał uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A, B, T w dniu 10 maja 1988 r. W okresie późniejszym skarżący ubiegał się o uzyskanie prawa jazdy w kategorii C i CE. Egzamin zdał z wynikiem pozytywnym, natomiast w orzeczeniu lekarskim numer [...] z dnia [...] 2008 r. lekarz stwierdził brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii A, B, T, C, C+E, aczkolwiek wskazał również termin następnego badania na dzień [...] 2013 r. Powyższe zadecydowało zatem o tym, iż w dniu 23 grudnia 2009 r. wydane zostało P. M. prawo jazdy kategorii A, B, C, B+E, C+E, T o numerze [...]/[...], nr druku [...] z terminem ważności wszystkich wymienionych kategorii do dnia [...] 2013 r. Prawo jazdy to, z uwagi na treść orzeczenia lekarskiego, było zatem uprawnieniem wydanym terminowo, a nie bezterminowo. Jedynie na marginesie należy wskazać, iż także w kolejnym orzeczeniu lekarskim numer [...] wydanym w dniu 15 sierpnia 2013 r. stwierdzono brak przeciwwskazań zdrowotnych P. M. do kierowania pojazdami kategorii A, B, T, C, C+E, jak i wyznaczono termin następnego badania na dzień 18 sierpnia 2018 r. Z uwagi na treść tego orzeczenia, również kolejne wydane skarżącemu prawo jazdy miało charakter terminowy. O wydanie prawa jazdy jako bezterminowego co do kategorii A, B i T P. M. wystąpił w dniu 27 marca 2017 r. Podstawą jego wystąpienia był art. 18 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami z dnia 18 maja 2017 r., aczkolwiek przepis ten przewiduje wydanie nowego prawa jazdy jedynie w sytuacji zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych zawartych w dokumencie prawa jazdy. Oczywistym jest natomiast, iż stan faktyczny co do P. M. nie uległ żadnym zmianom, natomiast skarżący przyczynę zmian stanu faktycznego upatruje w zmianie stanu prawnego, a dokładniej w treści § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 roku w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Zmiany prawa nie powodują jednakże zmian w zakresie stanu faktycznego. W istocie zatem, tak jak zresztą stwierdziło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosek P. M. o wydanie nowego prawa jazdy nie znajduje żadnej podstawy prawnej. Mimo to zasadnym jest odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, w szczególności co do utracenia przez P. M. praw nabytych do bezterminowego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A, B i T, co zdaniem skarżącego pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 3 Kodeksu cywilnego. W tym celu należy powołać się na treść § 29 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, z którego jasno wynika, że prawo jazdy w danej kategorii ważne jest bezterminowo jedynie w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym. Ustawą, o jakiej mowa w rozporządzeniu, jest ustawa o kierujących pojazdami z dnia 5 stycznia 2011 r., która weszła w życie w dniu 19 stycznia 2013 r. Dla określenia tej daty bez znaczenia pozostaje data wejścia w życie rozporządzenia, bowiem treść jego § 29 ust. 1 jest jednoznaczna i nie pozostawia w tym zakresie żadnych wątpliwości. Badając zatem na dzień 19 stycznia 2013 roku okresy ważności uprawnień w zakresie prawa jazdy co do poszczególnych kategorii należy stwierdzić, iż w tym czasie P. M. nie miał wydanego prawa jazdy bezterminowo, bowiem w odniesieniu do każdej z kategorii A, B, T, C, C+E prawo jazdy miał wydane z zakreślonym terminem jego ważności (pięcioletnim). Również kolejne wydane prawo jazdy miało charakter terminowy. Nie można zatem zastosować do skarżącego § 29 wymienionego rozporządzenia, bowiem w terminie wskazanym w tym przepisie jego prawo jazdy nie było ważne bezterminowo. Nie ma zatem tutaj zastosowania ochrona praw nabytych, gdyż P. M. z uwagi na stan zdrowia, zgodnie z orzeczeniem lekarskim utracił możliwość posiadania prawa jazdy bezterminowo. Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie wskazuje się, iż na gruncie regulacji ustawy o kierujących pojazdami zachodzi konieczność wyraźnego odróżnienia uprawnienia do kierowania pojazdami, stanowiącego w swej istocie prawo podmiotowe, uprawniające do kierowania danego rodzaju pojazdem, od dokumentu prawa jazdy, który jedynie stwierdza posiadanie tego uprawnienia przez określoną osobę, stanowiąc w swej istocie dowód prawa-uprawnienia do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13). Trybunał Konstytucyjny zwrócił przy tym uwagę na zmianę charakteru dokumentu prawa jazdy wydanego pod rządami poprzednich przepisów, którego wymiana na dokument prawa jazdy według nowego wzoru spowoduje, że utraci on bezterminowy charakter. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.k.p., wszystkie dokumenty prawa jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności. Trybunał stwierdził zatem, że: "Nie utracą jednak bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów. Przy ubieganiu się o wydanie nowego prawa jazdy osoby te nie będą bowiem musiały ponownie ubiegać się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, które to uprawnienia nabyły już pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów". Z kolei ograniczenia wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L z 2006 r. Nr 403, poz. 18 z późn. zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 roku i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy. Wskazane powyżej rozważania nie odnoszą się jednak do przypadku P. M., bowiem w odniesieniu do jego sytuacji przyczyną utraty prawa jazdy wydanego bezterminowo było orzeczenie lekarskie wskazujące na konieczność odbycia ponownego badania i przewidujące terminową ważność prawa jazdy. Tym samym na dzień 19 stycznia 2013 roku P. M. miał już ważne prawo jazdy terminowo, a zatem nie mógł po wejściu w życie omawianego rozporządzenia uzyskać tych uprawnień bezterminowo. Na gruncie nowych, jak i wcześniejszych przepisów było możliwe bowiem ograniczenie ważności prawa jazdy z uwagi na stan zdrowia kierującego, stwierdzony w orzeczeniu lekarskim tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Sąd uznał, że organy obu instancji wydały decyzje prawidłowe i w sposób właściwy zastosowały oraz zinterpretowały prawo materialne. Za bezzasadne należy natomiast uznać zarzuty skarżącego odnoszące się do ważności przepisów prawa europejskiego i jego miejsca w polskim porządku prawnym. Zarówno akcesja Polski do Unii Europejskiej, jak i implementacja stanowionych przez tę instytucję przepisów odbywa się zgodnie z postanowieniami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Poza tym, jak wyżej to też wykazano, na sytuację skarżącego nie wpłynęła treść przepisów prawa stanowionego przez organy Unii Europejskiej, lecz brzmienie orzeczenia polskiego lekarza uprawnionego do wydawania zaświadczeń w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami. Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.