II SA/Po 1178/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wycinkę lasu, I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2011 r. J. L. zwrócił się do Starosty [...] o zezwolenie na wycięcie prywatnego lasu znajdującego się w [...] na działkach nr ewid. [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazał, że las ma około 60 lat i rośnie na gruncie porolnym, wobec czego i tak nie jest w najlepszym stanie. Podniósł, że środki uzyskane ze sprzedaży pozyskanego w ten sposób drewna posłużą na budowę domu [...]; dalsze prace nad budową tego domu przez rodzinę [...] nie postępują z uwagi na brak środków (opisał sytuację finansowo - mieszkaniową rodziny [...]). Ponadto powołał się na trudną sytuację zdrowotną swojej żony, która wymaga środków na leczenie i rehabilitację, jak i własną (z uwagi na schorzenia jest rencistą całkowicie niezdolnym do pracy). Pismem z dnia 10 sierpnia 2011 r. Starosta poinformował skarżącego o tym, że po przeanalizowaniu wniosku wraz z załączonymi dokumentami w ocenie Starosty pozyskanie drewna z lasu będzie możliwie tylko na działce nr [...], a według wypisu z ewidencji gruntów oraz na podstawie uproszczonego planu urządzenia lasu opracowanego na okres 1 stycznia 2005 r. - 31 grudnia 2014 r. dla miejscowości [...], działka [...] stanowi rolę. W dniu [...] sierpnia 2011 r. miały miejsce oględziny działki nr [...] przy udziale wnioskodawcy. Decyzją z dnia [...] 2011 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 oraz art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.), Starosta [...] udzielił wnioskodawcy zezwolenia na dokonanie przedwczesnego wrębu drzewostanu na działce nr [...] o pow. [...] ha (oddział [...]) zrębem zupełnym, wskazując, że wyrębu i wywiezienia drewna należy dokonać do [...] marca 2012 r. Jednocześnie Starosta nałożył na wnioskodawcę, zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, obowiązek dokonania w ciągu 5 lat odnowienia powierzchni zrębowej według zaleceń Nadleśniczego Leśnictwa T. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. L. zwrócił się o wydanie zezwolenia na przedwczesny wyrąb lasu stanowiącego [wyżej opisaną] działkę nr [...] o całkowitej powierzchni [...] ha (według uproszczonego planu urządzenia lasu oddział [...] o pow. [...] ha, oddział [...] o pow. [...] ha, oddział [...] o pow. [...] ha). Powołując się na wizję terenową ["lustrację terenową"] w obecności właściciela lasu, przedstawiciela Nadleśnictwa T. oraz pracownika Starostwa, organ stwierdził, że do zrębu zupełnego zakwalifikowano drzewostan w wieku 61 lat w oddziale [...] o pow. [...] ha. Dalej organ podał, że pozyskane drewno zostanie przeznaczone na budowę domu jednorodzinnego rodziny [...] wnioskodawcy. W odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] 2011 r. wnioskodawca domagał się zmiany zaskarżonej decyzji i wydanie zezwolenia na zrąb całego oddziału lasu [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Zarzucił organowi I instancji, że nie wyjaśnił w uzasadnieniu, dlaczego zezwolił na wyręb lasu tylko na powierzchni [...] ha z oddziału [...], co stanowi około 50% tegoż oddziału z drzewostanem 61-letnim. Jego zdaniem koszty wyrębu i odtworzenia lasu są zbyt wysokie, by pokryć je z kwoty uzyskanej ze sprzedaży drewna z pow. [...] ha i jednocześnie zachować środki na cele wskazane we wniosku. Zdaniem strony organ, przekraczając granice uznania administracyjnego, rozstrzygnął sprawę niezgodnie z wnioskiem, co narusza przepis art. 23 ust. 4 powołanej ustawy, bowiem zezwolenie powinno obejmować całą działkę nr [...]. Podniósł, że zakres wydanego zezwolenia nie pozwala na realizację zamierzeń, które uzasadniały uwzględnienie całego wniosku. Zarzucił również organowi błędną interpretację powodów wystąpienia przez stronę o zezwolenie na wyrąb lasu w sytuacji, gdy opisane we wniosku zamierzenia stanowiły wypadek losowy, o którym mowa w art. 23 ust. 4 powołanej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] października 2011 r. ([...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium opisało przebieg dotychczasowego postępowania, wskazując, że według zapisów uproszczonego planu urządzenia lasu na las znajdujący się na działce nr [...] w [...] składają się trzy oddziały: [...] z drzewostanem [...] sosnowym w wieku 61 lat, [...] z drzewostanem sosnowym w wieku 61 lat, [...] z 54 lat; zgodnie z uproszczonym planem z oddziału [...] można uzyskać drewno na zasadzie trzebieży późnej, na której wykonanie nie jest wymagana zgoda Starosty, a jedynie uzgodnienie z nadleśnictwem. Dalej Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji przeprowadził na działce nr [...] oględziny z udziałem wnioskodawcy, podczas których stwierdzono, że drzewa w oddziałach [...] są zbyt młode, by można je było przeznaczyć do wycinki, a sosny w oddziale [...] są starsze - w wieku 61 lat i z tego względu wyznaczono tę cześć zalesionej powierzchni do zrębu zupełnego. Kolegium podało również, że na rozprawie przed Kolegium przedstawiciel Starostwa wyjaśnił, iż w lasach prywatnych wiek rębności sosen to 80 lat, a nadto w związku z uprawnieniem do dokonania trzebieży później, właściciel lasu będzie mógł uzyskać znacznie więcej drewna niż ta ilość, na którą wydano zezwolenie. Odnosząc się do treści przepisu art. 23 ust. 4 ustawy o lasach Kolegium wskazało, że organ udzielając zezwolenia uwzględnił zamiar budowy domu mieszkalnego przez [...] właściciela lasu i zdaniem Kolegium kwestia nieodniesienia się w decyzji do pozostałych okoliczności powołanych we wniosku (choroba właściciela i jego żony) nie wpłynęła na sposób załatwienia sprawy. Przywołując treść art. 7 ust. 1 ustawy o lasach, Kolegium uznało zaskarżone instancyjnie rozstrzygnięcie za prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. L. domagał się zmiany zaskarżonej decyzji Kolegium i wydania zezwolenia na zrąb całego oddziału lasu [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Skarżący zarzucił, że wydane w jego sprawie decyzje mijają się z wnioskiem i przedstawił argumentację wcześniej zaprezentowaną w odwołaniu. Ponadto podniósł, że spodziewana ilość drewna (około 30 m³) z wyrębu lasu w zakresie wskazanym w decyzji Starosty, nie wystarczy na pokrycie wartości 25% wkładu własnego na potrzeby uzyskania kredytu budowlanego; ponadto stwierdził, że ilość drewna z późnej trzebieży lasu, o której mowa w zaskarżonej decyzji Kolegium, po nacechowaniu drewna przez pracownika nadleśnictwa T. z dnia [...] listopada 2011 r., nie przekroczy 20 m³, co nie zmienia oceny sprawy. Wnioskodawca zarzucił organowi błędną interpretację powodów wystąpienia przez stronę o zezwolenie na wyrąb lasu w sytuacji, gdy opisane we wniosku zamierzenia stanowiły wypadek losowy, o którym mowa w art. 23 ust. 4 powołanej ustawy. W ocenie strony organ przekroczył granice uznania administracyjnego i nie uwzględnił wypadków losowych, które dotknęły stronę, a były przyczyną złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Ponadto Kolegium podniosło, że zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministerstwa Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz.U. Nr 256, poz. 2151) wiek rębności dla sosen to 80 lat, a dla dębów 120 lat. Kolegium wyjaśniło, że w toku postępowania wykazano, że las stanowiący własność skarżącego nie osiągnął wieku rębności, a jest to niewątpliwie jednym z elementów istotnych przy rozpatrywaniu wniosku o zezwolenie na wyrąb drzew. Uzasadniając powody wydania zezwolenia jedyne w odniesieniu do części lasu, Kolegium podniosło, że organy, uwzględniając trudną sytuację życiową skarżącego, zezwoliły na usunięcie części drzewostanu - najstarszego; właściciel lasu uprawniony jest również do dokonania trzebieży późnej, z której także pozyska drewno. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, jakkolwiek tylko część zawartych w niej zarzutów okazała się trafna. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny jest uprawniony do badania, czy organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, jak też czy prawidłowo rozstrzygnęły w oparciu o mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. Nie jest natomiast "trzecią instancją", organem sądowniczym, który jeszcze raz na podstawie zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, jak również w toku postępowania sadowego dowodów, dokonuje oceny sytuacji strony skarżącej i na tej podstawie rozstrzyga o stosowaniu względem strony określonych przepisów prawa. Wobec tego tutejszy Sąd w niniejszej sprawie - niezależnie od zasadności skargi - nie mógłby rozstrzygnąć sprawy poprzez zezwolenie stronie na pozyskanie drewna niezgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu (zrąb zupełny lasu). Merytorycznie w sprawie orzekać mogą jedynie właściwe organy administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Kontrolując zaskarżoną decyzję w granicach wynikających z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd stwierdził, że w sposób istotny narusza ona przepisy postępowania. Zgodnie z art. 23 ust. 4 ustawy o lasach pozyskanie drewna w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa, niezgodnie z uproszczonym planem urządzania lasu lub decyzją, o której mowa w art. 19 ust. 3 tej ustawy, jest możliwe wyłącznie w przypadkach losowych; decyzje w tej sprawie, na wniosek właściciela lasu, wydaje właściwy starosta. W konsekwencji, przekroczenie zakresu zadań wynikających z prawidłowej gospodarki leśnej jest możliwe jedynie w szczególnych sytuacjach. W ocenie Sądu pozyskanie drewna jest okolicznością wyjątkową, stosowaną wyłącznie w przypadkach losowych, przy czym przypadki losowe należy odnosić nie tylko do drzewostanu, ale i okoliczności występujących po stronie właściciela lasu. Ustawodawca określając podstawę faktyczną wydania decyzji pozytywnej na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy o lasach jako przypadek losowy, pozostawił przede wszystkim organom rozstrzygającym możliwość oceny w ramach uznania administracyjnego, czy tego rodzaju okoliczności zachodzą, przy czym możliwości te ograniczył do sytuacji losowych, nadzwyczajnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 3073/00 LEX nr 81978). Zakres uznania administracyjnego przyznany organowi wyżej wskazanym przepisem nie obejmuje kwalifikacji, czy jakieś zdarzenie jest przypadkiem losowym, lecz możliwość rozstrzygania - w razie zajścia przypadku losowego - czy udzielić, czy też odmówić zezwolenia na wycinkę (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 373/08 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organy obydwu instancji uznały, że w sprawie zachodzi przypadek losowy, o którym mowa w wyżej przywołanym przepisie. Wbrew zarzutom skarżącego dla oceny prawidłowości postępowania organów nie ma znaczenia wskazanie przez Starostę [...], że pochodzące w wyrębu drewno ma być przeznaczone pod budowę domu [...] wnioskodawcy. Trafnie Kolegium wskazało, że organ udzielając zezwolenia uwzględnił zamiar budowy domu mieszkalnego przez [...] właściciela lasu. Dla uznania przez organy sytuacji skarżącego za przypadek losowy, o którym mowa w art. 23 ust. 4 ustawy o lasach, nie miało zatem znaczenia, że w istocie skarżący zamierzał przede wszystkim pozyskać ze sprzedaży drewna środki finansowe na pokrycie części kosztów budowy tego domu, a nie wykorzystać drewno bezpośrednio do budowy domu. Niemniej jednak organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne rozważenie zakresu żądania strony postępowania oraz powołanych we wniosku, a zmodyfikowanym treścią odwołania, okoliczności, jak również nie wyjaśniły należycie powodów, dla których zgoda na przedwczesny wyrąb lasu dotyczyła jedynie części działki nr [...], porośniętej sosnami w wieku 61 lat. W szczególności Kolegium rozpatrując sprawę merytorycznie jako organ odwoławczy nie usunęło uchybień organu I instancji i nie dało temu dostatecznego wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy także zaznaczyć, że w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy znajduje się kopia (części) dokumentu zatytułowanego "Uproszczony plan urządzenia las na okres od 01.01.2005 r. - do 31.12.2014 r. wieś: [...] gmina: [...] (...)", który obejmuje m.in. działkę nr [...]. Skarżący w swoim wniosku domagał się zezwolenia na wyrąb (całości) lasu rosnącego na działkach nr [...] i [...]. W odniesieniu do działki nr [...] został poinformowany przez organ I instancji, że działka ta stanowi grunt rolny, a nie las. Z przebiegu postępowania - oględzin działki nr [...] i treści odwołania - wynika, że swój wniosek zmodyfikował do żądania udzielenia zezwolenia na wyrąb całego oddziału lasu oznaczonego [...] o powierzchni [...] ha, znajdującego się na części działki nr [...]. Wobec tego, Kolegium stosownie do art. 104 i art. 107 § 1 kpa, w związku z art. 15 kpa powinno było rozstrzygnąć o istocie sprawy co do całości tak ukształtowanego żądania strony, którym było związane. Zdaniem Kolegium kwestia braku odniesienia się w decyzji organu I instancji do pozostałych okoliczności powołanych we wniosku (choroba właściciela i jego żony) nie wpłynęła na sposób załatwienia sprawy. Stanowiska tego nie sposób podzielić, bowiem w konsekwencji takiego działania organu I instancji sprawa nie została rozpatrzona aspekcie oceny wszystkich wskazanych przez stronę okoliczności. Wobec tego pozostaje wątpliwość, czy w razie uwzględnienia całokształtu sytuacji skarżącego, w tym trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej rodziny skarżącego, nadal zgoda na wyrąb lasu ograniczałaby się tylko do sosen rosnących na terenie stanowiącym oddział [...], a więc z ograniczeniem do powierzchni [...] ha. Ponadto, brak rozważań, czy w ocenie organu odwoławczego jedynym kryterium ustalenia zakresu udzielonego zezwolenia byłby młody wiek drzew rosnących na pozostałych częściach lasu urządzonego na działce nr [...]. Zważyć należy, że co do zasady zgoda na wyrąb lasu z powołaniem przesłanki wskazanej w przepisie art. 23 ust. 4 ustawy o lasach, dotyczy lasu, który nie osiągnął wymaganego do wyrębu wieku. Wyjaśnienie powyższej kwestii nabiera szczególnie istotnego znaczenia właśnie w sytuacji, gdy kontrolowana jest decyzja organu wydana w ramach uznania administracyjnego. W tym wypadku wymagane jest bowiem takie przedstawienie stanowiska organu, by nie zachodziła wątpliwość co do tego, czy organ załatwił sprawę mając na względzie słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ odwoławczy nie rozważył również i nie wyjaśnił kwestii nałożenia na stronę obowiązku zalesienia terenu objętego zezwoleniem na wyrąb w sytuacji, gdy uproszczony plan urządzenia lasu obowiązuje do 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji poza wskazaniem podstawy prawnej do nałożenia przedmiotowego obowiązku brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia. Kolegium z kolei nie wypowiedziało się co do kwestii kosztów odtworzenia lasu w sytuacji, w której skarżący podniósł, że jego zdaniem koszty wyrębu i odtworzenia lasu są zbyt wysokie, by kwota uzyskana ze sprzedaży drewna z pow. [...] ha starczyła ich pokrycie i realizację celów wskazanych we wniosku. Oceny tej nie zmienia wynikająca z art. 14 ust. 5 ustawy o lasach możliwość pozyskania przez właściciela lasu dotacji na ponowne zalesienie w przypadku, gdy grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W dalszej kolejności stwierdzić należy, że zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenia Kolegium co do postawy prawnej określenia wieku rębności drzew zostały przedstawione dopiero w odpowiedzi na skargę (§ 8 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministerstwa Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu). Tymczasem to uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi jej integralny element, w którym należy przedstawić wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Służy to respektowaniu zasady wyjaśniania przesłanek, którymi kierowały się organy załatwiając sprawę (art. 11 kpa). W tym miejscu warto dodać, że przywołane rozporządzenie wykonawcze w przepisie § 8 ust. 3 zawiera wskazania dotyczące treści uproszczonego planu urządzenia lasu, w tym określa etapy cięć w drzewostanach przeznaczonych do użytku rębnego. W opinii Sądu określony tym przepisem wymóg wieku drzew które mogą podlegać wycince nie stanowi przeszkody do wydania decyzji na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy o lasach, który to przepis dotyczy innej sytuacji, niż określona w powołanym rozporządzeniu. Powyższej kwestii rozpatrujące sprawę organy nie rozważyły, co stanowi naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Reasumując wszystko powyższe Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy prowadzące postępowanie naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest na zakres udzielonego stronie zezwolenia na wyrąb lasu (pozyskanie drzewa). Kolegium nie usunęło niedostatków rozstrzygnięcia i uchybień organu I instancji, wobec czego konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć sprawę kierując się powyższymi wskazaniami Sądu. Kolegium rozważy wszystkie okoliczności sprawy, w pierwszej kolejności dążąc do jej merytorycznego rozstrzygnięcia w odniesieniu do całości żądania wniosku; z ewentualnym wyjaśnieniem dlaczego zasadne jest jedynie częściowe uwzględnienie wniosku. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III sentencji wynika z treści art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II. stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.