II SA/Po 118/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2024 r. w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lipca 2023 r., nr [...], utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. nr [...] z dnia 31 marca 2023 r. w sprawie odmowy umorzenia pozostałej kwoty do zwrotu z tytułu nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna za okres od dnia 01 lipca 2017 r. do 31 grudnia 2019 r. - zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta C. nr [...] z dnia 10 marca 2020 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że wnioskiem z dnia 06 czerwca 2022 r. (data wpływu do organu – 09 czerwca 2022 r.) E. D. wystąpiła do Burmistrza Miasta C. o umorzenie pozostałej kwoty do zwrotu z tytułu nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna za okres od dni 01 lipca 2017 r. do 31 grudnia 2019 r., wynikającej z decyzji Burmistrza Miasta C. nr [...] z dnia 10 marca 2020 r. Postanowieniem nr [...] z dnia 21 czerwca 2022 r. organ orzekający zawiesił postępowanie wszczęte z powyższego wniosku, a postanowieniem nr [...] z dnia 31 marca 2023 r. podjął zawieszone w tej sprawie postępowanie. Decyzją nr [...] z dnia 31 marca 2023 r. Burmistrz Miasta C. odmówił umorzenia pozostałej kwoty do zwrotu z tytułu nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna za okres od dnia 01 lipca 2017 r. do dnia 31 grudnia 2019 r., wynikającej z decyzji Burmistrza Miasta C. nr [...] z dnia 10 marca 2020 r. uznając, że w sprawie nie występują szczególnie uzasadnione okoliczności stanowiące podstawę do zastosowania instytucji umorzenia należności przypisanych do zwrotu. Organ podkreślił, że podejmując decyzję wziął pod uwagę nie tylko interes strony, ale również interes publiczny ogółu społeczeństwa. Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, E. D. złożyła odwołanie. Podniosła, że organ orzekając o odmowie umorzenia należności pogwałcił zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), nie przeprowadził dostatecznie wnikliwego postępowania, czym naruszył art. 7 K.p.a oraz art. 77 § 1 K.p.a. Zwróciła tez uwagę, że jej wniosek o umorzenie datowany jest na dzień 06 czerwca 2022 r., nie zaś na dzień 09 czerwca 2022 r. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390, ze zm.) mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a następnie wskazało, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ orzekający decyzją z dnia 10 marca 2020 r. ostatecznie orzekł, iż kwota [...]zł pobrana przez E. D. tytułem zasiłku dla opiekuna w okresie od dnia 1 lipca 2017 r. do 31 grudnia 2019 r., w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - T. G., jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązał stroną do jej zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Odrębną decyzją nr [...] z dnia 30 kwietnia 2021 r. organ pierwszej instancji, stwierdzając, że kwota [...]zł została przez stronę spłacona, pozostałą kwotę w wysokości [...],-zł wraz z odsetkami rozłożył na 16 rat jednocześnie orzekając, że należności będą potrącane z wypłacanego stronie świadczenia pielęgnacyjnego (świadczenie wypłacane było do 11 stycznia 2022 r., tj. do dnia śmierci T. G.). Działając na wniosek E. D. o umorzenie pozostałej do spłacenia kwoty z tytułu wskazanych wyżej świadczeń nienależnych, wniesiony do organu orzekającego dnia 09 czerwca 2022 r., po podjęciu zawieszonego postępowania, organ orzekający przeprowadził czynności mające na celu ustalenia, czy zachodzą szczególnie okoliczności uzasadniające zastosowanie wnioskowanej ulgi. Następnie organ ustalił, że E. D. jest rozwiedziona, ma 57 lat, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w mieszkaniu komunalnym. Koszty utrzymania mieszkania częściowo pokrywa otrzymywany z budżetu państwa dodatek mieszkaniowy. Strona uprawniona jest do świadczenia przedemerytalnego w kwocie [...]zł netto, przyznanego decyzją nr [...] z dnia 15 grudnia 2022 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P.. Stałe wydatki E. D. w skali miesiąca wynoszą: czynsz - [...] zł pomniejszony o dodatek mieszkaniowy wynoszący [...] zł to kwota [...]zł; energia elektryczna ok. [...],-zł; gaz - [...], woda - [...] zł; telefon i internet - [...] zł, tj. łącznie ok. [...],- zł. Strona ponosi też oczywiste wydatki na zakup żywności. Z oświadczenia wnioskodawczyni wynika, że cierpi na bóle kręgosłupa wymagające zakupu leków i rehabilitacji, co generuje dodatkowe koszty i w rezultacie uniemożliwia spłacanie zadłużenia. Strona jednak nie legitymuje się żadnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego organ orzekający odmówił umorzenia należności przypisanych do zwrotu uznając, że w badanej sprawie nie zaszły wyjątkowe, nadzwyczajne okoliczności, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze podziela powyższe stanowisko. Zdaniem Kolegium najistotniejszą kwestią podlegającą kontroli w niniejszej sprawie jest ocena, czy poczynione przez organ ustalenia w sprawie pozwalają uznać, że nie zachodzą w niej szczególnie uzasadnione okoliczności, które umożliwiłyby podjąć decyzję pozytywną dla strony. W ocenie składu orzekającego, zaskarżona decyzja podjęta została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym poszanowaniem reguł sprecyzowanych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, który ocenił z zachowaniem zasad doświadczenia życiowego i logiki. Kolegium oceniając materiał dowodowy zebrany w toku postępowania uznało także, że sytuacja skarżącej niewątpliwie jest trudna, niemniej jednak w sytuacji, gdy strona dysponuje stałym dochodem, to rzeczywiście brak jest przesłanek do całkowitego umorzenia zadłużenia skarżącej. Ocena ta w żadnym wypadku nie jest dowolna, a uzasadnienie decyzji zostało sporządzone z zachowaniem wszelkich wymogów procesowych. Kolegium zwraca uwagę, na to, że zasadą jest zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, tym bardziej, że pochodzą one ze środków publicznych. Sytuacja wyjątkowa, o której mowa w powyższym przepisie to sytuacja, która powstała niezależnie od zobowiązanego oraz taka, której nie ma perspektywy zmiany i jej polepszenia. Stan, w jakim znalazła się odwołująca nie ma charakteru, niecodziennego, czy też nadzwyczajnego. Nie posiada ona orzeczonego stopnia niepełnosprawności, choć karta badań diagnostycznych pacjenta - MR kręgosłupa C z dnia 11 sierpnia 2022 r. wskazuje na pewne schorzenia kręgosłupa. Strona ma 57 lat, a zatem jest w wieku aktywności zawodowej, a wskazane schorzenia nie uniemożliwiają podjęcia pracy, choćby w warunkach chronionych. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie ma nikogo na utrzymaniu, korzysta z pomocy z budżetu państwa w formie dodatku mieszkaniowego. Zdaniem Kolegium przesłanka "wyjątkowości" nie może być interpretowana w sposób rozszerzający i rozciągana na stany faktyczne, które - choć trudne - to jednak pozbawione są cech szczególnych. Sam natomiast fakt uzyskiwania niskich dochodów (bądź ich nieuzyskiwanie) nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle innych osób zobowiązanych do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Sytuacja skarżącej jest bowiem zbliżona do sytuacji innych rodzin korzystających ze świadczeń. W szczególności nie stwierdzono w odniesieniu do skarżącej niezdolności do pracy w stopniu uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. Odmowa umorzenia powyższej należności nie doprowadzi do nieodwracalnych ciężkich skutków dla E. D. choćby z uwagi na fakt, iż nie pozostaje ona bez środków do życia. Zwrot nienależnie pobranych świadczeń nie spowoduje zatem zagrożenia dla możliwości dalszej egzystencji skarżącej, nie uniemożliwi jej zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych, w tym także wynikających z potrzeby mieszkania, zapewnienia pożywienia i odzieży. W ocenie Kolegium ewentualnemu niebezpieczeństwu takiego stanu, może zapobiec złożenie wniosku o rozłożenie należności na bardziej dogodne raty niż w decyzji organu orzekającego z dnia 30 kwietnia 2021 r. i dostosowanie wysokości rat do obecnej sytuacji dochodowej strony. W ocenie Kolegium nie można też uznać za zasadne podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Powyższe zarzuty dotyczą odpowiednio: zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 k.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszoinstancyjny dokonał bowiem prawidłowej, zgodnej z zasadami logicznego rozumowania, analizy zgromadzonego materiału dowodowego i wyjaśnił w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości powody wydanego w sprawie rozstrzygnięć. Zatem, zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. dotyczący zasady zaufania do władzy publicznej Tylko w sytuacji niewyjaśnienia wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienia decyzji w sposób właściwy można bowiem mówić o naruszeniu zasady zaufania, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Kolegium podniosło, że sytuacja E. D. na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie mogła być zakwalifikowana jako "okoliczności szczególnie uzasadniające" umorzenie nienależnie pobranych świadczeń w rozumieniu art. 30 ust. 9 ustawy. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. D. podnosząc zarzuty naruszenia: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 oraz art. 77 i art. 80 K.p.a., jak również zarzuty naruszenia art. 1 w zw. z art. 23 oraz art. 23b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez wadliwe przyznanie skarżącej świadczenia dla opiekuna w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 14 lutego 2024 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że decyzją Burmistrza Miasta C. nr [...] z dnia 10 marca 2020 r. ustalono, że kwota pobranego przez skarżącą zasiłku dla opiekuna za okres od dnia 01 lipca 2017 r. do 31 grudnia 2019 r. stanowi kwotę nienależnie pobraną. Obecnie ani organy administracji publicznej, ani Sąd, nie mogę oceniać prawidłowości powyżej decyzji, gdyż wniesiona skarga dotyczy jedynie odmowy umorzenia powyższej należności. Stąd podnoszone przez skarżącą zarzuty nie mogły być uznane za zasadne. Podobnie Sąd w ramach prowadzonego obecnie postępowania nie miał możliwości odniesienia się do zarzutów skarżącej dotyczących wadliwego przyznania jej świadczenia w przedmiocie zasiłku dla opiekuna. Wykraczałoby to poza zakres sądowej kontroli, obejmującej jedynie badanie, czy zaistniały okoliczności do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenia terminu ich płatności albo rozłożenia na raty. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie są przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności następuje w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet jeżeli ziszczą się szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny to organ ma możliwości rozstrzygnięcia, czy i w jakiej wysokości ulga może zostać zastosowana (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1478/22, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dalej jako: "CBOSA"). Przesłanką zastosowania art. 30 ust. 9 u.ś.r. jest wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył w powołanym powyżej wyroku, że pojęcie szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny obejmuje całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej wnioskodawcy, istniejącej w chwili podejmowania decyzji. Szczególnie uzasadnionymi okolicznościami będą więc takie okoliczności, które są nieprzewidywalne, rzadko zdarzające się albo takie, których nie sposób przewidzieć. Innymi słowy, szczególnymi okolicznościami w rozumieniu omawianej regulacji są np. wypadki losowe - np. wypadek komunikacyjny, klęska żywiołowa, ciężka choroba, ale i splot różnych okoliczności, w tym kalectwo, obiektywny i stały brak jakichkolwiek możliwości zarobkowych itp. Za niezasadne uznaje się umorzenie należności w stosunku do osób, które co prawda deklarują, że znajdują się w trudnej sytuacji majątkowej, ale jednocześnie posiadają obiektywną zdolność do pracy i do uzyskiwania dochodu pozwalającego na zapewnienie odpowiedniego poziomu życia. Kłóciłoby się to bowiem z fundamentalną dla prawa socjalnego zasadą subsydiarności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 04 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1474/22, CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy podkreślić, że jak wynika z akt sprawy na dochód skarżącej składa się świadczenie przedemerytalne w kwocie [...]zł netto, a jej stałe wydatki w skali miesiąca wynoszą: czynsz - [...] zł pomniejszony o dodatek mieszkaniowy wynoszący [...] zł to kwota [...]zł; energia elektryczna ok. [...],-zł; gaz [...], woda - [...] zł; telefon i internet - [...] zł, tj. łącznie ok. [...],- zł. Strona ponosi też oczywiste wydatki na zakup żywności oraz wskazuje, że cierpi na bóle kręgosłupa wymagające zakupu leków i rehabilitacji, co generuje dodatkowe koszty i w rezultacie uniemożliwia spłacanie zadłużenia. Sąd zauważa, że przy stosowaniu art. 30 ust. 9 ustawy nie ma miejsca na działanie automatyczne, co oznacza, że ocena sytuacji wnioskodawcy musi być poprzedzona wyczerpująca oceną całokształtu jej sytuacji życiowej. W przedmiotowej sprawie organy doszły do wniosku, że niewątpliwie sytuacja majątkowa skarżącej jest trudna, ale nie jest "szczególna". Stanowisko powyższe uznać należało za przedwczesne. Przede wszystkim zmianie uległa sytuacja życiowa i majątkowa skarżącej. Zauważyć należy, że decyzją nr [...] z dnia 30 kwietnia 2021 r. organ pierwszej instancji rozłożył kwotę nienależnie pobranych świadczeń w wysokości [...],-zł wraz z odsetkami na 16 rat jednocześnie orzekając, że należności będą potrącane z wypłacanego stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem, w związku ze śmiercią w dniu 11 stycznia 2022 r. T. G., przyjęty sposób spłaty nienależnie pobranego świadczenia nie mógł być utrzymany. Idąc dalej, utrata świadczenia pielęgnacyjnego przyczyniła się do pogorszenia sytuacji majątkowej skarżącej, a otrzymywana obecnie kwota świadczenia przedemerytalnego w kwocie [...]zł netto, uniemożliwia jej normalne funkcjonowania (jej wydatki – zgodnie ze złożonym oświadczeniem, są wyższe od dochodów). Oznacza to, że w sprawie powstały nowe okoliczności, które w ocenie Sądu, powinny zostać uwzględnione w sprawie. W szczególności bardziej dogłębnej analizy wymagało, czy w sprawie możliwe jest zastosowanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianej w art. 30 ust. 9 ustawy. Mieć bowiem należy na względzie, że pomoc, o jakiej mowa w powyższym przepisie, jest świadczona osobom, które nie są w stanie poradzić sobie, mimo czynionych starań, w zakresie wydatków na podstawowe potrzeby życiowe. Zwykle są to ludzie, którzy nie mają żadnych dochodów lub ich dochody są na tak niskim poziomie, że nie są w stanie się z nich utrzymać. Tymczasem pomimo zgromadzonego materiału dowodowego, wskazującego na możliwość zaistnienia tego typu sytuacji, Kolegium nie odniosło się do powyższej kwestii, co, zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie wskazuje na naruszenia przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ odwoławczy jedynie cząstkowo wskazał na możliwość zmiany dotychczasowej decyzji o rozłożeniu nienależnie pobranej kwoty na raty, co zdaniem Sądu, było niewystarczające. Podkreślenia bowiem wymaga raz jeszcze, że instytucja, o jakiej mowa w art. 30 ust. 9 ustawy nie może być stosowana automatycznie, gdyż ustawodawca wymaga, aby organy odniosły się każdorazowo do okoliczności faktycznych sprawy, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium zobowiązane jest do oceny, czy sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącej wskazuje na zasadność zastosowania jednej z ulg, o jakiej mowa w art. 30 ust. 9 ustawy.