II SA/Po 1183/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2017 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2017 r., [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] (zwany dalej "Komendantem Wojewódzkim"), po rozpoznaniu odwołania P. G., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] (zwanego dalej "Komendantem Miejskim") z dnia [...] 2016 r., [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego i opuszczenia go przez odwołującego się oraz pozostałe zamieszkujące osoby: O. G., M. G. i D. G.. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Decyzją Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w P. z dnia [...] 1985 r., [...] przydzielono P. G. lokal mieszkalny w P. przy ul. [...]. Do zamieszkania w lokalu zostali uprawnieni również żona uprawnionego O. G. oraz syn D. G., a od 1989 r. syn M. G.. P. G. jest emerytem policyjnym. Lokal, w którym zamieszkuje, pozostaje w dyspozycji Komendanta Miejskiego. Komendant Miejski w dniu 6 maja 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o opróżnieniu przez P. G. wraz z wszystkimi zamieszkałymi osobami zajmowanego lokalu mieszkalnego wobec wypowiedzenia przez właściciela lokalu - [...], umowy najmu na dzień 31 maja 2011 r. Wynikało to z faktu, że rodzina G. zalegała z opłatami czynszowymi za zajmowany lokal mieszkalny. Na dzień wypowiedzenia umowy najmu zadłużenie wynosiło [...] zł. Decyzją z dnia [...] 2013 r., [...] Komendant Miejski orzekł o opróżnieniu i opuszczeniu lokalu przez P. G. wraz ze wszystkimi osobami zamieszkałymi w tym lokalu. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., [...] Komendant Wojewódzki otrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., II SA/Po 1339/13 (obecnie prawomocnym) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje obu instancji. Wskazał, że poza sporem jest, iż skarżący pozostaje w zwłoce z zapłatą czynszu, na co wskazują informacje uzyskane od administratora budynku. Równocześnie pismem z dnia 27 marca 2013 r. Komendant Miejski – jako dysponent lokalu – wezwał skarżącego do uregulowania zaległości wyznaczając mu miesięczny termin. Spełnione zostały tym samym warunki, o jakich mowa w art. 95 ust. 2 pkt 4 u.P., uzasadniające wszczęcie postępowania w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Równocześnie, wobec nie uregulowania należności organy były uprawnione do wydania takiej decyzji. Sąd podkreślił też, że ustawodawca nie pozostawił tej kwestii do uznania organów, lecz przez użycie określenia "decyzje o opróżnieniu lokalu wydaje się" skierował do organów zobowiązanych do stosowania tego przepisu nakaz wydania takiej decyzji. Motywując powody uwzględnienia skargi Sąd wskazał, że wątpliwości budziła natomiast sentencja decyzji organu pierwszej instancji, gdzie jako osoby zobowiązane do opróżnienia i opuszczenia lokalu mieszkalnego wskazano P. G. wraz ze wszystkimi osobami zamieszkałymi w tym lokalu. Sąd zaznaczył, że art. 95 ust. 4 u.P., wskazuje, iż decyzje o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Po przekazaniu akt sprawy organom Komendant Miejski ustalił, że w lokalu mieszkalnym objętym postępowaniem zamieszkuje P. G. wraz z żoną [...] oraz dwóch pełnoletnich synów - D. G. i M. G.. Wobec występowania nieprzerwanie zadłużenia na koncie czynszowym lokalu, wynoszącego 20 września 2013 r. [...] zł., Komendant Miejski decyzją z dnia [...] 2014 r., [...] orzekł o opróżnieniu zajmowanego lokalu przez P. G. wraz ze wszystkimi zamieszkałymi osobami. Po złożeniu odwołania i przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego, Komendant Wojewódzki decyzją z dnia [...] marca 2016 r., [...] uchylił dotychczasową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego mogącego wnieść do sprawy istotne elementy. Uznał, że decyzja Komendanta Miejskiego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Komendant Wojewódzki wyjaśnił, że P. G. jest emerytem policyjnym uprawnionym do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji Policji i czyni starania by uregulować zadłużenie. W razie spłacenia zadłużenia, istniałaby możliwość przywrócenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Następnie Komendant Miejski dokonał ustaleń, że rodzina G. nie dokonała spłaty zaległych należności z tytułu zajmowania lokalu. Nie zawarto z dłużnikami porozumienia w kwestii ratalnej spłaty zaległości. Na dzień 20 września 2016 r. zadłużenie wynosiło łącznie [...] zł (w tym odsetki w wysokości [...] zł). Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] 2016 r., [...] Komendant Miejski ponownie orzekł o opróżnieniu przez wszystkich członków rodziny [...] zajmowanego lokalu mieszkalnego. W odwołaniu P. G. poinformował, że syn [...] złożył do Sądu Rejonowego w P. wniosek o upadłość konsumencką oraz, że on wraz z żoną również takie wnioski złożą. Powyższe spowodowało, że w toku postępowania odwoławczego przeprowadzono dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Organ zwrócił się do Z. [...] o informację, czy po ogłoszeniu przez sąd upadłości konsumenckiej wobec państwa G. , wysokość istniejącego zadłużenia czynszowego ulegnie umorzeniu oraz czy w razie umorzenia tych zobowiązań wystąpi możliwość przywrócenia tytułu prawnego do lokalu. Z. poinformował, że obecnie wysokość zadłużenia wynosi [...] zł (w tym odsetki [...] zł) oraz, że w razie zakończenia postępowania upadłościowego i umorzenia należności, a także podjęcia bieżących płatności za używanie lokalu mieszkalnego, wystąpi możliwość cofnięcia oświadczenia woli o wypowiedzeniu umowy najmu. Dalej organ odwoławczy wezwał wszystkie strony postępowania do złożenia wyjaśnień oraz dostarczenia złożonych wniosków do sądu o ogłoszenie upadłości i ewentualnych już rozstrzygnięć. Ponadto, wystąpił o przedstawienie dowodów wpłat potwierdzających bieżące regulowanie opłat czynszowych. P. G. poinformował, że postępowanie upadłościowe syna [...] w dalszym ciągu się nie zakończyło się, a ponadto, jego rodzina nie jest w stanie opłacać bieżących należności czynszowych z uwagi na trudną sytuację materialną oraz zdrowotną. Przed wydaniem decyzji P. G. poinformował, że Sąd Okręgowy w P. Wydział [...] oddalił zażalenie z wniosku D. G. na postanowienie Sądu Rejonowego w P. , oddalające wniosek o ogłoszenie upadłości osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej. Dołączył informację o posiedzeniu w dniu [...] 2017 r. ([...] Wydział [...]) z powództwa D. G. o rentę z tytułu niezdolności do pracy. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] września 2017 r., [...] Komendant Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 95 ust. 2 pkt 4, art. 95 ust. 3a, art. 95 ust. 4 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1782, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 – dalej "u.P."), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyjaśnił, że zagadnienia związane z lokalami mieszkalnymi pozostającymi w dyspozycji organów Policji reguluje rozdział 8 u.P. oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1070 z zm.; publikator powołany w decyzji został oznaczony błędnie – uw. Sądu). Dalej Komendant Wojewódzki dodał, że w stosunku do emerytów (rencistów) policyjnych zastosowanie ma art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r poz. 708 z późn. zm.), który stanowi, że ta grupa osób ma prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych, albo podległych mu organów. Emeryci (renciści) policyjni mają prawo do lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji Policji. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Komendant Wojewódzki wyjaśnił nadto, że wymienione regulacje stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r,, poz. 1610 z późn. zm.), zgodnie z którym do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Odnosząc się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 95 ust. 2 u.P. decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się, jeżeli policjant, między innymi, jest w zwłoce z zapłatą czynszu lub opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu przez okres co najmniej dwóch pełnych okresów płatności, pomimo uprzedzenia na piśmie o zamiarze wydania decyzji o opróżnieniu i wyznaczenia dodatkowego, miesięcznego terminu zapłaty zaległych i bieżących należności (pkt 4). Ponadto, w myśl art 95 ust. 3a u.P. decyzję o opróżnieniu wydaje się, jeżeli właściciel wypowiedział stosunek prawny dotyczący lokalu. Wobec faktu wypowiedzenia umowy najmu przez działającego w imieniu właściciela lokalu Z. i nieprzerwanie występującego bardzo wysokiego zadłużenia za opłaty czynszowe, Komendant Miejski wydał decyzję z dnia [...] 2016 r. Komendant Wojewódzki podkreślił, że wcześniej zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji wielokrotnie przesuwał termin zakończenia postępowania, przychylając się do próśb stron i zapewnień, że dołożą wszelkich starań by został im przywrócony tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Stanowiłoby to ustanie przesłanek stanowiących podstawę do prowadzonego postępowania w sprawie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tym bardziej, że P. G. jest emerytem policyjnym uprawnionym do zajmowania lokalu mieszkalnego z zasobów Policji, a zadłużenie czynszowe związane było z utratą zdrowia przez wszystkich członków rodziny i chwilowym brakiem środków finansowych m in. na opłaty czynszowe. Pomimo powyższego Komendant Wojewódzki doszedł jednak do przekonania, że w prowadzonym przez długi okres postępowaniu nie wystąpiły okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zaległości czynszowych i przywróceniem tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ponadto, żaden z członków rodziny G. nie rokuje płynności finansowej umożliwiającej choćby ponoszenie kosztów z tytułu bieżącego użytkowania lokalu. Końcowo organ nadmienił, że ustawodawca nie pozostawił kwestii wydawania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego uznaniu organów, lecz przez użycie określenia "decyzje o opróżnieniu lokalu wydaje się" skierował do organów zobowiązanych do stosowania tego przepisu nakaz wydania takiej decyzji. Organ powinien wydać decyzję, gdy na moment orzekania istnieją okoliczności uzasadniające taki sposób załatwienia sprawy. Skargę na decyzję wniósł P. G.. Opisał szeroko swoją sytuację osobistą, finansowa i rodzinną. Wyjaśnił, że opłaty związane z lokalem nie były uiszczane, ponieważ stracił płynność finansową. Było to następstwem choroby [...], kiedy to środki finansowe były potrzebne na ratowanie jego zdrowia. Kłopoty finansowe dodatkowo powodowane są także przez chorobę żony P. G., która cierpi na [...]. Skarżący zaznaczył, że opłaty czynszowe są co jakiś czas są ponoszone i zaznaczył, że czynsz obecnie wynosi [...] zł za lokal o wielkości [...] m2. P. G. opisał też sytuację swego syna, która – jak wynika ze skargi – jego zdaniem ma istotne znaczenie dla sprawy. Skarżący zaznaczył, że syn [...] uległ wypadkowi przy pracy. Z tego jednak tytułu toczy się postepowanie sądowe dotyczące renty z tytułu niezdolności do pracy. W przypadku pozytywnego wyroku rodzina uzyska środki na spłatę czynszu. P. G. zaznaczył także, że jego syn podjął starania w celu uzyskania orzeczenia o upadłości konsumenckiej. Odnosząc się do własnych możliwości finansowych skarżący wyjaśnił, że posiada dochód w wysokości [...] zł netto (wspólnie z żoną), co nie pozwala mu na regulowanie czynszu. Skarżący zasadniczo zgodził się z rozstrzygnięciem Komendanta Wojewódzkiego, jednak podkreślił, że nie ma środków na opłacenie zadłużenia. P. G. zarysował dotychczasowy korespondencji z organami uwypuklając, że z oświadczeń Z. wynika, iż istnieje możliwość przywrócenia tytułu prawnego do lokalu, jeżeli regulowane będą bieżące płatności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy przez Sądem pełnomocnik skarżącego przedstawił szersze wyjaśnienia. Zaznaczył, że P. G. i uczestnicy postępowania nie posiadają żadnego innego lokalu, do którego mogliby się przeprowadzić, a ich sytuacja finansowa nie jest dobra. Z uwagi na stan zdrowia nie mogą też podjąć dodatkowego zatrudnienia. Uzyskiwane przez P. G. i jego żonę dochody objęte są dodatkowo egzekucją komorniczą. Przed Sądem także uczestnicy postępowania poparli skargę. D. G. oświadczył, że rozmawiał z przedstawicielami Policji, ponieważ chciał opłacać bieżący czynsz w miarę możliwości. Wyjaśniono mu, że nie ma to sensu, gdyż i tak kwoty te zaliczą się na zaległy czynsz. M. G. wyjaśnił z kolei, że nie ma stałej pracy, zatrudniany jest dorywczo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 97 ust. 5 u.P. przydział i opróżnianie mieszkań następuje w formie decyzji administracyjnej. Art. 95 ust. 2 - 4 u.P. wyznaczają przesłanki do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, przy czym zgodnie z art. 95 ust. 2 pkt 4 u.P. decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się, jeżeli policjant jest w zwłoce z zapłatą czynszu lub opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu przez okres co najmniej dwóch pełnych okresów płatności, pomimo uprzedzania na piśmie o zamiarze wydania decyzji o opróżnieniu i wyznaczenia dodatkowego, miesięcznego terminu zapłaty zaległych i bieżących należności. Ponadto zgodnie z art. 95 ust. 3a u.P. decyzję o opróżnieniu wydaje się, jeżeli właściciel wypowiedział stosunek prawny dotyczący lokalu. Odnosząc powyższe regulacje materialnoprawne do realiów sprawy przede wszystkim należy rozpocząć od wskazania, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". W niniejszej sprawie art. 153 P.p.s.a. znajduje zastosowanie, gdyż w odniesieniu do prowadzonego postępowania w przedmiocie opróżnienia lokalu w [...] przy ul. [...] orzekał już raz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., II SA/Po 1339/13 (k. 13 akt administracyjnych). W orzeczeniu tym wskazano w sposób stanowczy, że poza sporem jest to, iż P. G. pozostaje w zwłoce z zapłatą czynszu, na co wskazują informacje uzyskane od administratora budynku. Zaznaczył też, że Komendant Miejski wezwał stronę do uregulowania zaległości wyznaczając skarżącemu miesięczny termin. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie II SA/Po 1339/13 spełnione zostały zatem warunki, o jakich mowa w art. 95 ust. 2 pkt 4 u.P., uzasadniające wszczęcie postępowania w przedmiocie opróżnienie lokalu mieszkalnego. Sąd stwierdził również w sposób jednoznaczny, że "wobec nie uregulowania należności organy były uprawnione do wydania decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego", podkreślając, że ustawodawca nie pozostawił tej kwestii do uznania organów. Po wyroku II SA/Po 1339/13 otwarta pozostawała jedynie kwestia adresatów decyzji, ponieważ Sąd uznał za konieczne ustalenie kręgu osób zamieszkałych w lokalu przy ul. [...], a następnie wskazanie ich w decyzji jako ich adresatów. W ocenie obecnie orzekającego składu wskazania z wyroku II SA/Po 1339/13 zostały należycie wykonane. Po przekazaniu akt sprawy organom Komendant Miejski ustalił, że lokalu mieszkalnym objętym postępowaniem zamieszkuje P. G. wraz z żoną [...] oraz dwóch pełnoletnich synów - D. G. i M. G.. Wszystkie te osoby wskazano w decyzji pierwszoinstancyjnej jako adresatów. Odnosząc się natomiast do kwestii przesłanek opróżnienia lokalu, to Sąd uznał za konieczne przedstawienie to pewnych uwag odnoszących się do kontekstu sprawy. Skład orzekający – biorąc pod uwagę art. 153 P.p.s.a. – zobligowany był uwzględnić kierunek interpretacji przepisów u.P. zaprezentowany w wyroku II SA/Po 1339/13. Podkreślić trzeba, że zawarte w dotychczasowym wyroku rozważania jednoznacznie przemawiają za koniecznością wydania w sprawie decyzji o opróżnieniu lokalu. Pomimo to Sąd, rozpatrując obecną skargę Sąd i wykazując zrozumienie dla trudnej sytuacji P. G. i jego rodziny, nieco szerzej rozpatrzył kontekst sprawy, nie wykluczając, że hipotetycznie od lat 2013-2014 mogło dojść do zmian w sytuacji osobistej i finansowej osób zainteresowanych. Poczynione przez organy ustalenia świadczą jednak, że zadłużenie skarżącego utrzymało się, a nawet osiągnęło wyższy niż dotychczas poziom. Nie jest przedmiotem sporu, że według ostatnich ustaleń zadłużenie dotyczące lokalu przy ul. [...] wynosiło aż [...] zł, co bez wątpienia wypełnia przesłankę z art. 95 ust. 2 pkt 4 u.P. Sąd zaznacza, że wysłuchawszy w trakcie rozprawy wszystkich przybyłych (skarżącego i uczestników) miał na względzie, iż ich sytuacja jest bardzo trudna, tak finansowo jak i co do perspektyw miejsca zamieszkania. Przedstawione okoliczności nie mogły jednak doprowadzić do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo. P. G. jak i jego synowie nie wykazali, że przez ostatnie lata doszło do zdarzeń, które mogłyby otworzyć choćby perspektywę spłaty zadłużenia związanego z lokalem. Organy Policji, jak słusznie zauważył Sąd w poprzednim wyroku II SA/Po 1339/13, w takich sytuacjach (występujące zadłużenie, wypowiedzenie najmu) w zasadzie nie mają innych możliwości, jak orzec o opróżnieniu lokalu. Warto odnotować, że w toku sprawy administracyjnej Komendant Wojewódzki – mimo restrykcyjnych i wiążących go przepisów – i tak wykazał daleko idące starania, aby prowadzić postępowanie w sposób uwzględniający słuszny interes P. G. i jego rodziny. Organ podjął ponadstandardowe kroki mające na celu "odczekanie" i ustalenie, czy nie ziszczą się okoliczności, które w jakikolwiek sposób mogłyby świadczyć o chociażby o widokach na redukcję zadłużenia rodziny G. (oczekiwanie organu na rozstrzygnięcia w sprawie upadłości konsumenckiej D. G.). Takich widoków organ nie dopatrzył się, tym bardziej, że oddalono wniosek D. G. o ogłoszenie upadłości konsumenckiej, a nadto nie przedstawiono orzeczenia mogącego potwierdzić skuteczność starań tegoż syna skarżącego (D. ) o rentę z tytułu niezdolności do pracy. W tym stanie rzeczy uznać należy decyzję o opróżnieniu lokalu przy ul. [...] za uzasadnioną. Skarga została w związku z tym oddalona na podstawie art 151 P.p.s.a.