II SA/Po 119/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi A.W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uzgodnień sanitarnych; I. stwierdza nieważność: a/ postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r. nr [...], b/ decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r. nr [...], c/ decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r. nr [...], d/ decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r. nr [...], II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego A.W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Drzazga /-/ B.Kamieńska /-/ A.Łaskarzewska W dniu [...]r. G. R. złożył w Urzędzie Miasta wniosek o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...] przy ul. [...] w P. dla inwestycji określonej jako "budowa domu jednorodzinnego z budynkiem garażowym, z warsztatem i w podpiwniczeniu". Wnioskodawca w rubryce "budynki", określając rodzaj wskazał, że chodzi o budynek jednorodzinny, wolno stojący; w rubryce "inne" podkreślono "gospodarcze, warsztatowe" i nadto wskazano powierzchnię zabudowy [...] m². podano przybliżoną kubaturę [...] m2, a rodzaj dachu określono jako "płaski". W dniu [...] r. inwestor sprecyzował wniosek podając, iż planowane usługi to usługi branży metalowej – wykonawstwo wykrojników (karta 40 akt administracyjnych). Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. Wskazał przy tym, że zakres inwestycji obejmuje "budowę budynku jednorodzinnego, w którym dopuszcza się wydzielenie części lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku z przeznaczeniem na nieuciążliwą działalność branży metalowej: warsztat wykrojników z obsługą jednoosobową" oraz "budowę wolnostojącego budynku garażowego, usytuowanego w głębi działki". W warunkach w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazano m.in., iż ustala się maksymalnie 30 % powierzchni zabudowy łącznie dla budynku mieszkalnego oraz wolnostojącego garażu oraz, iż ustala się ograniczenie wielkości powierzchni zabudowy dla wolnostojącego garażu do 30 m². W części dotyczącej geometrii dachu wskazano, iż dla budynku mieszkalnego z lokalem użytkowym dopuszcza się dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci od 16° do 30° i układzie kalenicy równoległym lub prostopadłym do frontowej granicy działki. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek wykazała, że przy ul. [...] znajduje się wolnostojąca zabudowa jednorodzinna jedno i dwukondygnacyjna. Ponowna analiza wykazała, że z uwagi na lokalizację objętej wnioskiem działki wśród działek zabudowanych wyłącznie niskimi wolnostojącymi budynkami jednorodzinnymi – zasadne jest ustalenie warunków dla planowanej inwestycji wyłącznie na podstawie cech zabudowy i zagospodarowania działek przy ul. [...]. Istniejąca na sąsiedniej ulicy [...] zabudowa hurtowni i zakładów produkcyjnych – nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy. Różni się ona od zabudowy jednorodzinnej gabarytami obiektów budowlanych, funkcją terenu oraz sposobem zagospodarowania i wielkością działek, które zajmuje. Dlatego ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia zasadne jest wyłącznie na podstawie cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu budynków jednorodzinnych położonych przy ul. [...]. Nadto wskazano, iż wykonana analiza wykazała, iż przy ul. [...] wszystkie budynki przykryte są dachami stromymi o różnej formie i spadku. Brak jest zarówno budynków jednorodzinnych, jak i wolnostojących garaży przykrytych dachami płaskimi. W związku z tym wprowadzenie na ul. [...] budynku mieszkalnego i wolnostojącego garażu przykrytych dachem płaskim zakłóciłoby ład przestrzenny na tym obszarze. Z uwagi na to, że przepis prawa budowlanego (art. 3 pkt 2a) jednoznacznie definiuje budynki jednorodzinne, w których m.in. dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku – dopuszcza się we wnioskowanym budynku mieszkalnym wydzielenie lokalu użytkowego o tak określonej wielkości z przeznaczeniem na warsztat wykrojników z obsługą jednoosobową. Nie dopuszcza się tym samym lokalizacji w budynku jednorodzinnym lokalu użytkowego: warsztatu o powierzchni [...] m². Odwołanie od powyższej decyzji złożyli m.in. Z. i W.P. oraz G.J. i L.J., którzy podnieśli, iż wybudowanie domu jednorodzinnego z częścią warsztatową spowoduje zwiększenie hałasu, zakłóci panujący spokój i ciszę, a tym samym pogorszenie warunków i jakości życia mieszkańców. Działalność w branży metalowej jest działalnością uciążliwą, prowadzenie warsztatu wykrojników zwiększy hałas i prawdopodobnie zmniejszy wartość nieruchomości sąsiednich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, iż Prezydent Miasta nie uwzględnił wniosku G. R. w całości, wydał warunki zabudowy zgodnie z analizą funkcji oraz cechami zabudowy i zagospodarowania terenu przy ul. [...]. Funkcja i cechy zabudowy przy ul. [...] nie miały znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy. Zwrócono także uwagę, iż G. R. wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla warsztatu o powierzchni [...] m², a organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy na wydzielenie w budynku jednorodzinnym jednego lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% budynku. Skargę na powyższą decyzję złożyli G. J., L. J., Z. i W. P., którzy zarzucili zaskarżonej decyzji brak rozpoznania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, rozstrzygnięcie wątpliwości w sprawie na niekorzyść skarżących, błędną interpretację art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717). Wskazali, iż organ odwoławczy ogólnikowo potraktował ocenę argumentów strony odwołującej się i brak jest szczegółowego uzasadnienia tego stanowiska, przez co naruszono art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślili, iż przedmiotem badania (oprócz wizji lokalnej, której nie przeprowadzono) powinien być rejon miasta, w którym znajduje się nieruchomość i dla której ustalane są warunki zagospodarowania terenu. Organy administracji nie określiły szkodliwości działalności gospodarczej w branży metalowej, nie wskazały, w jakich godzinach ta działalność ma być wykonywana. Nie zaciągnięto opinii służb ochrony środowiska, inspekcji pracy. W ogóle nie został rozpatrzony argument, iż planowana budowa w zakresie jej funkcji działalności produkcyjno-usługowej narusza interesy osób trzecich, do których zaliczają się odwołujący. W uzasadnieniu decyzji brak jest jakichkolwiek argumentów przemawiających za przyjęciem poglądu o szkodliwości prowadzenia działalności oraz jej wkomponowaniu w otoczenie mieszkalno-rekreacyjne. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo podniesiono, że kwestia uciążliwości projektowanej działalności, w tym w szczególności co do godzin podejmowania działalności nie podlega rozważaniom w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] r. odrzucono skargę Z.P. i W.P. Postanowienie jest prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie podkreślić należy, iż zakres przedmiotowy postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy toczącego się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) określony jest w żądaniu o ustalenie takich warunków. Obowiązkiem organu załatwiającego tego typu sprawę jest zbadanie dopuszczalności realizacji na danym terenie konkretnej, określonej we wniosku inwestycji o parametrach podanych przez inwestora, a nie jakiejkolwiek inwestycji. W niniejszej sprawie organy nie zbadały wniosku inwestora G. R. z należytą starannością, co stanowi naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa i uniemożliwia dokonanie sądowej kontroli prawidłowości podjętych w sprawie decyzji w obu instancjach. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] r. został sformułowany nieprecyzyjnie, a organy występujących w nim nieścisłości nie wyjaśniły. Przede wszystkim podkreślić należy, iż z wniosku nie wynika w żaden sposób, jaka ma być powierzchnia zabudowy garażu i jego kubatura. We wniosku określając powierzchnię "budynku gospodarczo-warsztatowego" wskazano, iż ma on mieć [...] m². Nie sposób jednak określić w sposób jednoznaczny, jaka ma być powierzchnia budynku mieszkalnego z lokalem użytkowym. Porównanie treści wniosku z załączonymi doń rysunkami rodzi kolejne wątpliwości. Z rysunku (k.3) wynika, iż powierzchnia zabudowy domu z tarasem to [...] m², a garażu to [...] m². Z wniosku nie wynika, czy chodzi o dwa budynki (mieszkalny i gospodarczy), czy też o jeden budynek mieszkalno-gospodarczy. Nadto nie wiadomo, czy obrys na mapie załączonej do wniosku przedstawia teren inwestycji, czy teren oddziaływania. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mapie stanowiącej załącznik wniosku o ustalenie warunków zabudowy zaznaczyć należy linie rozgraniczające teren inwestycji, a także obszar oddziaływania tej inwestycji. Obowiązkiem organów było wyjaśnienie powyższych nieścisłości i wyjaśnienie, jaki jest zakres postępowania. Zaniedbanie takiego uściślenia doprowadziło do sytuacji, w której niedokładnie ustalono przedmiot postępowania. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, iż w niniejszej sprawie naruszone zostały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwa jedynie w wypadku łącznego spełnienia wymienionych w niej warunków. Brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wszystkie wymienione w powyższym przepisie wymogi zostały w niniejszej sprawie spełnione. Na podstawie akt sprawy nie sposób ustalić, czy spełniony został warunek z art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy, to znaczy czy przedmiotowy teren ma dostęp do drogi publicznej. Ulica [...], przy której położony jest teren planowanej inwestycji, nie jest bowiem drogą publiczną, co wynika z pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] r. Ulica [...] jest wprawdzie drogą wewnętrzną łączącą się z drogą publiczną – ul. [...], jednak nie wiadomo, czy wnioskodawca może (prawnie, a nie faktycznie) korzystać z tej drogi. Okoliczność ta winna zostać wyjaśniona. Konieczne byłoby co najmniej oświadczenie administratora terenu ulicy [...] w tej kwestii. Nie został również spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy. Organy nie ustaliły kategorycznie, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne) jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Z wniosku inwestora wynika zapotrzebowanie na energię elektryczną, gaz, wodę. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że działka jest nieuzbrojona. W aktach tych zaś brak jest umów zawartych przez inwestora z właściwymi jednostkami organizacyjnymi na wykonanie brakującego uzbrojenia terenu. Zgodnie z art. 64 § 1 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 2b ustawy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska. Organy administracji w ogóle nie rozważyły tej kwestii. Nie badano problemu hałasu, który może powstać w związku z planowaną inwestycją. Tymczasem obowiązkiem organów było rozważenie zgodności wniosku z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (w brzmieniu na dzień 6 czerwca 2005 r. - Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 672 ze zm., obecnie – tekst jednolity - Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902) – w zakresie dotyczącym ochrony przed hałasem (dział V ustawy, art. 112 i następne ustawy). Nie rozważono także tego, iż przedmiotowa działka znajduje się w obrębie Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "[...]". W aktach sprawy brak jest uchwały Rady Miejskiej z dnia 10 maja 1994 r., nr CV/610/94 powołującej ten zespół. Organ nie zajmował się w ogóle kwestią ewentualnych ograniczeń co możliwości lokalizacji warsztatów rzemieślniczych czy produkcyjnych wynikających z istnienia tego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Niezależnie od powyższego podkreślić trzeba, iż w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 61 ust. 6 cytowanej ustawy Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie w dniu 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164 poz. 1588). Organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów tego rozporządzenia. Wbrew brzmieniu § 6 i 7 rozporządzenia w decyzji z dnia 28.02.2005 r. nie ustalono jednoznacznie szerokości elewacji frontowej, ani wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Za niewystarczające należało przy tym uznać ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przez określenie ilości kondygnacji naziemnych. W tym zakresie konieczne jest nadto określenie dopuszczalnej wysokości w metrach. Na mapie dołączonej do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w dniu [...] r. w ogóle nie oznaczono obszaru analizowanego. W analizie wskazano, iż lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest możliwa wyłącznie po usunięciu kolizji z napowietrzną linią energetyczną. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy takiej konieczności nie uwzględniono. Uchybienia zawiera także pierwsza analiza z dnia [...] r. – błędnie określono w niej powierzchnię zabudowy garażu wskazując, iż wynosi ona [...] m², błędnie określono jaki procent powierzchni działki zajmie planowana inwestycja, brak prawidłowo sporządzonej części graficznej analizy i prawidłowo oznaczonego obszaru analizowanego. Bardziej szczegółowego i wnikliwego rozważenia wymagała także dopuszczalność inwestycji w zakresie wydzielenia lokalu użytkowego z przeznaczeniem na nieuciążliwą działalność usługową w branży metalowej. Z obu sporządzonych w niniejszej sprawie analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż w obszarze analizowanym w rejonie ulicy [...] – który organy przyjęły jako podstawę swoich rozstrzygnięć – występuje wyłącznie zabudowa mieszkalna jednorodzinna, brak jest budynków jednorodzinnych, w których znajdują się warsztaty produkcyjne. Dopuszczenie więc wydzielenia lokalu użytkowego na warsztat branży metalowej powinno być przez organy obu instancji wyczerpującą uzasadnione, z podaniem argumentów na poparcie ich stanowiska. Takich elementów zaskarżona decyzja oraz decyzja Prezydenta Miasta w ogóle nie zawierają. Jak już wskazano wyżej decyzja o wydaniu warunków zabudowy jest decyzją związaną i nie pozostawia organowi administracyjnemu "luzu decyzyjnego", organ administracji związany jest wnioskiem inwestora. Konsekwencją powyższego jest możliwość (i obowiązek) wyłącznie dwojakiego rozstrzygnięcia - wydania decyzji – w zakresie podstawowych parametrów - zgodnej z wnioskiem (o ile wniosek jest zgodny z prawem) lub wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Organ nie może wydać decyzji tylko częściowo odpowiadającej żądaniu wniosku, a w pozostałej części wniosek modyfikującej. W niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły tę zasadę. W decyzji organu I instancji w sposób odmienny niż we wniosku oznaczono powierzchnię lokalu użytkowego, dopuszczając wydzielenie części lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego i wskazując jednocześnie, iż nie została dopuszczona lokalizacja lokalu użytkowego o powierzchni [...] m². Tym samym ustalone przez organ warunki zabudowy nie uwzględnia żądania wniosku w zakresie dotyczącym jednej z podstawowych cech inwestycji. Organ nie dostrzegł, że z rysunku załączonego do wniosku wynika, iż planowana inwestycja zajmuje więcej niż 30% powierzchni działki. Na podstawie rysunku stwierdzić trzeba, iż budynek mieszkalno-gospodarczy ma mieć [...] m², natomiast garaż – około [...] m². Łącznie daje to powierzchnię [...] m², a zatem więcej, niż 30% powierzchni działki (powierzchnia działki to [...] m², z czego 30% to [...] m²). Organ odmiennie niż we wniosku ustalił warunki w zakresie geometrii dachu budynków. Organ drugiej instancji argumentację zawartą w decyzji organu I instancji - także w zakresie braku związania wnioskiem - podzielił. Podkreślić należy, iż stwierdzone odstępstwa od wniosku inwestora dotyczyły podstawowych cech inwestycji. Sprzeczność planowanej inwestycji z parametrami dopuszczalnej zabudowy wynikającymi z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z definicją domu jednorodzinnego zawartą w ustawie z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane winno skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta wydane została z naruszeniem przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów koniecznym było uchylenie obu wymienionych rozstrzygnięć. Ponownie rozpoznając sprawę należy wyjaśnić wszystkie wymienione powyżej kwestie, w szczególności dokładną treść wniosku inwestora, dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, dopuszczalność lokalizacji warsztatu branży metalowej, a następnie stosownie do poczynionych ustaleń zastosować właściwe przepisy. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 ustawy. /-/W. Batorowicz /-/E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska kk